¿Donar para contratar? Rompiendo el ciclo de la captura de Estado en la financiación electoral

Cómo romper el ciclo del clientelismo mediante una supervisión coordinada

En mayo de 2024, enviamos cartas a más de 800 alcaldes en Colombia con un recordatorio contundente de la ley electoral: los grandes donantes de campaña no pueden recibir contratos públicos de las administraciones que ayudaron a elegir. Algunas cartas se enviaron de forma directa. Otras se remitieron con copia a periodistas de investigación o a la Procuraduría General de la Nación. Hubo un grupo de cartas que incluyó un anexo detallado: la lista de cada uno de los financistas de la campaña del alcalde, cruzada con los contratos que dichos donantes ya habían recibido.

Durante los siguientes nueve meses, solo una versión de la carta marcó una diferencia significativa. En los municipios en los que la carta incluía la lista de donantes y se enviaba una copia a la Procuraduría General de la Nación, los donantes tenían aproximadamente un 30% menos de probabilidades de obtener contratos. Ninguna otra combinación de factores tuvo un efecto apreciable.

El hallazgo procede de un experimento aleatorio a nivel nacional que OCP ayudó a diseñar y poner en práctica en colaboración con la Procuraduría General de la Nación de Colombia, el Instituto Anticorrupción, periodistas de investigación e investigadores de la Universidad de Georgetown, la Universidad de Notre Dame y la Universidad de Estocolmo.

En muchos países, los votantes se quejan de la influencia del dinero en la política. En Colombia podemos estudiar este fenómeno a fondo gracias a la disponibilidad de datos, pero el patrón de fondo es una realidad global bien conocida: una persona o empresa financia la campaña electoral de un político. Una vez en el cargo, el funcionario direcciona lucrativos contratos públicos hacia sus donantes, empresas o allegados. Cuando eso se vuelve rutina, la contratación pública deja de ser una herramienta para la prestación de servicios públicos y se transforma en una forma de recompensar a los aliados políticos. Las mismas personas se mantienen en el poder, elección tras elección, financiadas por los contratos que adjudican. Mientras tanto, las escuelas, clínicas y carreteras pagadas con fondos públicos se retrasan, cuestan más o, en el peor de los casos, nunca se construyen.

Todos los gobiernos son vulnerables a estas dinámicas, que son difíciles de medir y aún más difíciles de gestionar. Hasta hace poco, teníamos poca evidencia empírica sobre lo que funciona.

Las donaciones para campañas electorales generan un alto retorno de la inversión

En Colombia, dos plataformas públicas —SECOP para la contratación pública y Cuentas Claras para el financiamiento de campañas— ofrecen a los investigadores y a la ciudadanía una radiografía excepcionalmente completa de quién financia la política y quién recibe los fondos del Estado. Pocos países de la región cuentan con esta combinación de datos. Por ello, la OCP y diversas organizaciones de la sociedad civil han trabajado durante años con las instituciones colombianas para mantener el acceso abierto y funcional de esta infraestructura de datos.

La magnitud de las compras públicas es enorme. En Colombia, la contratación pública ascendió a unos 200 billones de pesos en 2025 (aproximadamente 50.000 millones de dólares estadounidenses). Alrededor del 70% de ese gasto se produce a nivel subnacional, en departamentos y municipios donde los alcaldes y gobernadores tienen una amplia discrecionalidad a la hora de decidir a quién se adjudican los contratos. De hecho, el 81 % de todos los contratos municipales se adjudica mediante procedimientos no competitivos.

Los investigadores cruzaron unos 7 millones de contratos municipales firmados entre 2012 y 2024 con los informes obligatorios de donaciones a campañas electorales de tres ciclos electorales. El patrón que emerge es llamativo y consistente. Después de las elecciones, las personas y empresas que donaron a campañas a la alcaldía tuvieron en promedio un 28% más de probabilidad de ganar contratos que quienes no donaron, y los contratos que ganaron valían un 17% más. Esos contratos también tuvieron peor desempeño: fueron un 5% más propensos a reportar sobrecostos, y esos sobrecostos fueron en promedio un 9% mayores.

Y esa ventaja perdura más allá del mandato del alcalde. Los donantes siguen obteniendo una parte desproporcionada de los contratos hasta ocho años después de la elección que financiaron.

El análisis de los autores sugiere que al menos 750 millones de dólares en contratos subnacionales van a parar a donantes políticos en Colombia cada año. La cifra real es casi con seguridad mayor. El sistema de financiamiento político colombiano presenta un subregistro bien documentado y los donantes que nunca aparecen en los registros oficiales se clasifican como no donantes en los datos.

Aplicación de la ley electoral con datos procesables

Las contribuciones privadas a las campañas electorales son una práctica legal y legítima de la vida política colombiana. El objetivo de nuestra investigación no era cambiar las reglas, sino garantizar que las leyes existentes se puedan hacer cumplir y que todos los actores del sistema —alcaldes, organismos de supervisión y la ciudadanía— dispongan de la información necesaria para actuar en consecuencia.

La ley electoral colombiana establece claramente que quien aporte más del 2% del límite de gasto de un candidato no podrá recibir contratos de su administración. Existen también restricciones vigentes para contratistas públicos que realizan donaciones, familiares de los aportantes y empresas con sanciones disciplinarias.

Sin embargo, la aplicación de la ley sigue siendo deficiente. Parte del motivo radica en la enorme magnitud del problema. Los municipios colombianos firman cientos de miles de contratos cada año. Ningún organismo de control, por muchos recursos que cuente, puede revisarlos todos. La única vía práctica para una aplicación efectiva es utilizar datos para priorizar: cotejar las donaciones con los contratos, identificar los casos en los que es más probable que se apliquen las normas y presentar esa información a quienes pueden actuar en consecuencia. Ese fue el principio de diseño de nuestra intervención.

Seis meses después de que asumieran el cargo, enviamos cartas a los nuevos alcaldes de 876 municipios. Cada carta les recordaba las restricciones legales a la hora de adjudicar contratos a sus donantes de campaña y cada carta incluía los logotipos de OCP y del Instituto Anticorrupción. Lo que variaba era quién más figuraba en la carta y qué se adjuntaba a ella.

Algunos alcaldes recibieron únicamente la carta. Otros la recibieron con copia para periodistas de investigación. Otros la recibieron con copia para la Procuraduría. Dentro de cada grupo, algunas cartas llegaron con un anexo: algunos recibieron una lista de todos los donantes a las recientes campañas para alcalde en ese municipio, con referencias cruzadas a los contratos que dichos donantes ya habían recibido; mientras que otros recibieron una lista parcial. La lista de donantes se elaboró ​​íntegramente a partir de datos públicos de la SECOP y Cuentas Claras.

Posteriormente, realizamos un seguimiento de cada contrato municipal firmado durante los siguientes nueve meses y comparamos lo ocurrido en cada grupo de tratamiento con un grupo de control que no recibió nada.

La fiscalización coordinada transforma el comportamiento de los alcaldes

Solo una combinación funcionó. Los alcaldes cuya carta mencionaba a la Procuraduría como destinataria e incluía la lista completa de donantes tenían aproximadamente un 30% menos de probabilidades de adjudicar contratos a quienes habían contribuido a sus campañas que los del grupo de control. El valor de los contratos con los donantes en esos municipios también fue un 4,3% menor. Los sobrecostos en los contratos con donantes también fueron un 6% menores. Estos efectos se mantuvieron durante los nueve meses en los que hicimos seguimiento.

En cambio, las cartas que solo recordaban a los alcaldes la ley, o que no incluían a la Procuraduría, no produjeron ningún cambio. Los alcaldes modificaron su comportamiento únicamente cuando una autoridad con capacidad para sancionarlos les proporcionó información lo suficientemente específica como para actuar en consecuencia.

Los investigadores denominan este fenómeno “supervisión creíble”. En OCP hemos observado este mismo patrón en nuestro trabajo en diferentes países. Las coaliciones de reforma solo logran avances significativos cuando existe una acción coordinada entre actores dentro y fuera del gobierno, cada uno aportando lo que solo cada uno puede. En este caso, la sociedad civil, OCP y el Instituto Anticorrupción aportaron los datos, la verificación cruzada y la legitimidad pública de un recordatorio independiente. La Procuraduría General puso la autoridad legal que hizo creíble la amenaza. Ninguno de los dos enfoques funcionó por sí solo. Con ambos, en menos de un año se desviaron millones de dólares en contratos de proveedores vinculados políticamente, a una fracción del costo de una auditoría.

Más allá de los incentivos: construyendo sistemas de supervisión duraderos

Colombia necesita una reforma más amplia del financiamiento político. El sistema político del país presenta debilidades estructurales: financiamiento público insuficiente para las campañas y pocas herramientas o prácticas para detectar y sancionar contribuciones ilegales. El capítulo colombiano de Transparencia Internacional, Transparencia por Colombia, ha liderado un esfuerzo de varios años para avanzar en estos frentes. Esas reformas requerirán tiempo y capital político.

Mientras tanto, se pueden lograr avances significativos desarrollando sistemas que utilicen los datos de los que ya disponemos para detectar desviaciones respecto a las normas vigentes, al tiempo que se fomenta una mejor rendición de cuentas tanto en materia de financiación política como de adjudicación de contratos. Nuestra intervención demuestra que incluso una forma básica de este enfoque modifica los comportamientos. Un proceso más permanente, integrado en el funcionamiento práctico de las instituciones de supervisión, podría cambiar la forma en que interactúan la contratación pública y la financiación política.

Nuestra visión es convertir la supervisión coordinada entre la Procuraduría y la sociedad civil en una práctica habitual, en lugar de un experimento puntual. 

Esto significa una supervisión que funcione de forma continua a lo largo del ciclo político: 

• alertas previas a las elecciones dirigidas a candidatos, votantes y empresas durante el propio período de campaña, de modo que las expectativas queden claras antes de que se cierren los acuerdos;
• una intensificación de las medidas de control tras las elecciones cuando surjan irregularidades, que van desde la solicitud de informes sobre la contratación pública hasta investigaciones disciplinarias formales dirigidas por las instituciones de control; y
• canales de datos que conectan Cuentas Claras y la SECOP, generando la infraestructura básica para monitorear cada ciclo electoral.

La sociedad civil no puede hacerse a un lado una vez que los órganos de control cuentan con la información y los datos para hacer su vigilancia. Nuestro trabajo demuestra que las organizaciones de la sociedad civil y los investigadores pueden contribuir a construir la infraestructura de datos, aportando al mismo tiempo una legitimidad independiente y la voluntad de sacar a la luz patrones incómodos. Las autoridades de control aportan el mandato legal que dota al sistema de consecuencias. Ningún rol puede absorber al otro, y ninguno funciona solo. Hacer duradero este enfoque exige un compromiso de colaboración sostenida a lo largo de los ciclos electorales, en lugar de únicamente hacer una herramienta conjunta y desentenderse. 

Comprar el derecho a contratar con el Estado no tiene que ser una característica permanente de nuestras democracias. Estas distorsiones persisten porque los actores que podrían contrarrestarlas tienden a trabajar en paralelo en lugar de hacerlo juntos. Órganos de control, sociedad civil, periodistas e investigadores quieren lo mismo: que el dinero público llegue a los servicios que debía financiar. Los resultados obtenidos en Colombia demuestran el impacto que se genera cuando estos actores alinean sus esfuerzos en torno a un propósito común: los gobernantes transforman su comportamiento, la asignación de los contratos mejora y las escuelas, clínicas y carreteras que la ciudadanía necesita finalmente se construyen.