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Contrataciones abiertas: Lecciones latinoamericanas

7 Aug 2018

By Gavin Hayman

Version in English below.

América Latina ha sido un semillero y punto focal de las contrataciones abiertas desde que Open Contracting Partnership comenzó su trabajo en 2015 (e incluso antes, cuando éramos apenas una idea descabellada de algunas mentes brillantes del Banco Mundial). La mitad de las instituciones que actualmente publican datos en el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas se encuentran en la región, y aún más lo harán en los próximos meses.

La región combina una necesidad apremiante – articulada por una sociedad civil fuerte e inteligente e ilustrada por una serie de grandes escándalos de corrupción como el de Odebrecht -, junto con algunas instituciones y reformadores gubernamentales comprometidos. En un mundo ideal, los dos trabajarían juntos para ayudar a superar los intereses creados y la inercia que inhibe el cambio (como lo describe la estrategia sándwich de Jonathan Fox para la responsabilidad social).

Dos de nuestras más claras historias de impacto provienen de la implementación inteligente de la contratación abierta enfocada en los usuarios, que en Paraguay y Colombia reveló contratos inflados y fijación de precios, mejorando los servicios para los ciudadanos.

Pero el cambio requiere un trabajo duro y sostenido. Las contrataciones abiertas requieren una combinación persistente de intervenciones técnicas y de datos, junto con cambios políticos. Esta no siempre ocurre, y parece especialmente difícil mantener los dos componentes juntos en América Latina.

Algunas reformas son impulsadas por la transparencia mas no para realmente usar los datos con un fin, mientras que otras no generan confianza entre los actores. Y, seamos honestos, también hemos cometido errores. Nuestros planes para coordinar a los reformadores internos y externos no han sucedido como esperábamos. En esta columna nos confesamos y reflexionamos sobre lo que hemos aprendido y lo que esperamos cambiar.

1) Planear mejor frente a los continuos cambios en el gobierno  

Interactuar con algunos gobiernos ha sido difícil incluso antes de la ola de elecciones que se extendió por el continente este año. Desde México hasta Colombia, pasando por Brasil y Costa Rica, muchos países ya han experimentado o experimentarán cambios en sus administraciones, no solo a nivel nacional, sino también en muchos estados y ciudades. Esta rotación sin precedentes en los funcionarios políticos significa que tendremos que trabajar arduamente para restablecer el consenso y la legitimidad para las reformas de contrataciones abiertas (y, por supuesto, habrá casos en los que estas perderán prioridad en la agenda). Esto implica duplicar nuestros esfuerzos para colaborar con los nuevos equipos de gobierno, convenciendo de la necesidad de mantener a las contrataciones abiertas como una prioridad alta y explicar su importancia una y otra vez.

Se necesitan reformadores inteligentes y comprometidos. Muchos empiezan asuntos, pero no los terminan. La documentación, el aprendizaje y el enfoque en el impacto pasan a un segundo plano. Algunas de nuestras colaboraciones se han ido desacelerando gradualmente a medida que las buenas personas se van, y la implementación simplemente se convierte en una cuestión de marcar el cumplimiento en la lista de tareas.

También tenemos que hacer más para mantener tanto a las organizaciones de la sociedad civil como al gobierno marchando a la par. Tal vez invertimos demasiado donde vimos energía de los reformadores internos – como en la Ciudad de México – pero sin esa influencia de largo plazo de la sociedad civil para mantener la máquina en movimiento, los compromisos pronto se estancaron cuando nuestros socios se fueron.

2) El ojo del dueño engorda la vaca

Lo que estamos escuchando de nuestros aliados y amigos en la región es que no quieren que retrocedamos. Nos quieren acompañándolos en el campo de batalla, de una manera más local y arraigada. Se necesitan menos visitas internacionales y más alianzas locales. Así que estamos invirtiendo significativamente en la construcción de un equipo local y el trabajando con aliados locales y regionales de largo plazo para volver a destacar constantemente la importancia de las contrataciones abiertas. También estamos buscando un socio que pueda brindarle a nuestros aliados las habilidades técnicas, de gestión del cambio y de organización para implementar mejor los proyectos de contratación abierta.

3) No todo lo que brilla es oro

La confianza entre la sociedad civil y el gobierno es muy baja en muchos países de la región. El gobierno promete maravillas pero a menudo no cumple. El cambio lleva tiempo, pero necesitamos una planificación continua y una verificación cruzada con las organizaciones de la sociedad civil inteligentes sobre las declaraciones de la economía política para evitar el openwashing, especialmente teniendo en cuenta la conveniencia a corto plazo y la rotación del gobierno mencionadas anteriormente. Hemos sentido la presión del gobierno para cantar victoria antes de evidenciar cambios sustanciales.

4) Nunca se trata de los datos y simplemente implementar un estándar de datos. Se trata de un cambio estratégico impulsado por el usuario y una transformación radical.

Dada la inmediatez de las necesidades de apoyo a los reformadores y la corta vida de su mandato institucional, no sorprende que la implementación del OCDS parezca ser atractiva al principio. Pero un poco más de transparencia no va a cambiar los profundos intereses revelados por el caso Odebrecht.

Necesitamos reformas sistémicas, no solo un poco más de datos abiertos. La única forma de tener un impacto real a partir de la contratación abierta es comprometerse y planificar activamente cómo los datos y las reformas asociadas generarán ese cambio. La demanda de datos debe satisfacer su oferta con múltiples ciclos de retroalimentación y una cultura de compromiso e iteración.

Por desgracia, los compromisos políticos tienden a centrarse en las prestaciones fáciles como la publicación de datos en OCDS, sin caer en cuenta que esto es solo un medio para lograr como fin una mejor contratación pública. Y tenemos que centrarnos en ese impacto final. Como ejemplo, nuestro proyecto en la Ciudad de México no fue tan profundo como se acordó inicialmente. La visión compartida era rastrear los principales contratos de servicio de la ciudad y arreglar las cosas. Lo que obtuvimos fue un buen portal de transparencia pero no una cultura real de retroalimentación y medición. Los reformadores locales priorizaron los procesos y el trabajo técnico sobre la misión más compleja, pero en última instancia mucho más impactante, de averiguar qué necesitan los usuarios finales, proporcionar esa información y establecer ciclos de retroalimentación y mecanismos de cambio institucional.

Las reformas para cambiar la forma en que la ciudad compra nunca sucedieron. Cuando estos elementos se combinan, sabemos que los resultados son espectaculares (como en Ucrania, Colombia y otros lugares). Deberíamos haber hecho un trabajo mucho mejor reflexionando con la ciudad sobre estas deficiencias.

Si el trabajo de contratación abierta no contiene un esfuerzo real para involucrar a los usuarios en la fase de diseño, debemos alejarnos cortésmente. Hemos estado aprendiendo y declinado involucrarnos más cuando no evidenciamos este esfuerzo.

5) Calidad además de cantidad

Dada su función principal del gobierno, sorprende lo deficientes que son los datos de contratación pública. Múltiples sistemas desconectados que no se comunican entre sí, con información a menudo ingresada por personal inexperto y con poca supervisión. Y como las personas no usan los datos rutinariamente, hay poco interés en mejorarlos. Tener sistemas para publicar datos OCDS es irrelevante si lo que está en ellos no se puede analizar. Si los datos tienen un propósito para los usuarios del gobierno, ellos mismos tendrán interés en la calidad de los datos y la sostenibilidad de las iniciativas de contratación abierta. Si simplemente se trata de que alguien más mejore mágicamente la integridad pública, no lo tendrán.

Por lo tanto, estamos reconsiderando nuestros servicios para prestar mucha más atención a la calidad de los datos. Estamos explorando nuevas herramientas automatizadas para verificar si los datos tienen sentido para su uso, y nos enfocamos más en medir indicadores para seguir el progreso real. Necesitamos verificar los problemas de calidad al exportar los datos pero, más importante aun, cuando los funcionarios públicos ingresan los datos. Para este último asunto países como Colombia y Chile han implementado o discutido con nosotros advertencias y scripts de validación, así como capacitación para compradores.

Acompáñanos en Argentina

Queremos oirlos y esperamos reflexionar sobre cómo podemos ser más inteligentes y tener más impacto en toda la región. Ya hemos estado hablando con algunos de ustedes para obtener sus comentarios e ideas. Si no han tenido noticias nuestras, escríbanle a Nicolás a npenagos@open-contracting.org y compartan sus ideas.

Tendremos una fuerte presencia este año en Abrelatam y IODC en Argentina a finales de septiembre. Este será el lugar perfecto para ayudar a fortalecer las conexiones entre los actores de la región, y para comprender mejor las oportunidades en curso y desafíos políticos, así como el futuro de las contrataciones abiertas. Cuéntennos si estarán en Buenos Aires, y ¡enfrentemos juntos estos desafíos!

Open Contracting: Lessons from Latin America

Latin America has been a hotbed of interest in open contracting ever since the Open Contracting Partnership began its work in 2015 (and before then when we were a twinkle in the eye of some smart staffers at the World Bank). Half of the institutions that are currently publishing data in the Open Contracting Data Standard are located in the region, with more to come in the next few months.

The region combines a pressing need – articulated by a strong, smart civil society and illustrated by a series of huge corruption scandals such as Odebrecht – and some committed institutions and government reformers inside the system. In an ideal world, the two would work together to help overcome the vested interests and inertia inhibiting change (as per Jonathan Fox’s sandwich strategy for social accountability).

Two of our clearest impact stories have come from smart user-driven implementation of open contracting in Paraguay and Colombia busting inflated contracts and price fixing and improving citizen services.

But change takes hard, sustained work. Open contracting requires a combination of sustained technical and data interventions and political change. Those don’t always happen on the best of days but it seems especially difficult to keep them together in Latin America.

Some reforms are driven by transparency but not use; others suffer from low trust among actors. And – let’s be honest – we’ve made mistakes too. Our plans to coordinate of internal and external reformers hasn’t happened as we hoped. So, in this post, we fess up, reflect on what we’ve learned, and what we hope to do differently.

1) Plan better for constantly changing government, especially in the civil service.

Engaging with governments has proved tough even before the wave of elections sweeping through the continent this year. From Mexico to Colombia, passing through Brazil and Costa Rica, many countries have already had or will experience changes in the administrations, not only at the national level but also in many states and cities. This unprecedented rotation in political officials means that we will have to work very hard to re-establish consensus and legitimacy for open contracting reforms (and, of course, in cases, open contracting won’t be as high on the agenda). This implies re-doubling our efforts to engage with new teams of reformers, pitching for open contracting to remain a high priority and explaining its importance again and again.

Smart, engaged reformers are much in demand. They get to start things but not finish them. Documentation, learning and focussing on impact take a backseat to project completion. A few of our collaborations have gradually mothballed as the good people move on and implementation just becomes a question of ticking the box and getting closure on somebody else’s to-do list.

We also need to do more to keep both CSOs and government in lockstep. We perhaps overdeployed where there was energy from internal reformers – such as Mexico City – but without that long-term heft of CSOs to keep the ball moving forwards, commitments soon flatlined when our champions moved on.

2) Got to be in it, to win it

What we are hearing from our allies and friends in the region is that they don’t want us to step back. They want us alongside in the trenches more, in a more rooted, more local way. Less international visits and more local partnerships are needed. So we are significantly investing in building a local team and working with more embedded long-term regional and local allies to re-establish and re-emphasise why open contracting matters constantly. We’re also looking for a peer-coaching and mentorship partner to help equip champions with technical, change management and organizational skills to implement open contracting projects better.

3) Double check on open washing, and then check again

Civil society and government trust is very low in many countries in the region. Government talks a good game but often does not deliver. Change takes time but we need relentless planning and cross-checking with smart CSOs on political economy shenanigans to avoid open-washing, especially given the short-term expediency and turn over driving government mentioned above. We’ve felt the pressure from government to declare victory before any substantial changes are evidenced.

4) It’s never about the data and just implementing a data standard. It’s about user-driven strategic change and radical transformation.

Given how immediate the needs for support to reformers are and the short lifetime of their institutional tenure, it’s not surprising that a cool tool like the implementation of the OCDS seems to be attractive at first. But a bit more transparency isn’t going to change the profound vested interests and veniality revealed by the Odebrecht affair.

We need systemic reforms, not just a bit more open data. The only way to have impact from open contracting is engaging and actively planning on how the data and associated reforms will drive systematic change. Demand for data needs to meet its supply with multiple feedback loops and a culture of engagement and iteration.

Alas, political commitments tend to focus on easy deliverables like publishing data in the OCDS; that is only a means to an end state of better smart, public contracting and we have to focus on that end impact. As an example: our showcase and learning project in Mexico City didn’t go as deep as agreed. The shared vision was to track major city service contracts and fix things. What we got was a good transparency portal but no real feedback or culture of measurement. Local reformers prioritized processes and technical work over the more complex, but ultimately far more impactful mission of figuring out what end users need, providing that information, and prioritizing feedback loops and institutional change mechanisms.

Reforms to shift the whole way the city does business didn’t happen. When these elements come together, we know the results are spectacular (such as in Ukraine, Colombia and elsewhere). We should have done a much better job in calling the city out on these shortcomings.

If the open contracting work makes no real effort to engage users in the design phase, we should politely move on. We have been learning and declined to be further involved where this is not happening.

5) Quality as well as quantity

Given its one of the main functions of government, it surprising how bad government data on procurement is. Multiple fragmented and disconnected systems don’t talk to each other and information is often entered by junior staff with little oversight. And as people don’t use the data routinely, there is little stake in improving it. Having systems publish OCDS data is irrelevant if what is inside cannot be used. If the data serves a purpose to government users themselves, they will have a stake in data quality and the sustainability of open contracting initiatives. If it is simply a dumb pipe for somebody else to magically improve public integrity, they won’t.

So, we are rethinking our services to put a lot more attention to the quality of the data. We are exploring new automated tools for checking if data makes sense for use, and focusing more on measuring indicators to track real progress. We need to check quality issues when exporting data but, more importantly, when public officials are inputting the data. For the latter, validation warnings and scripts have been implemented or discussed with Colombia and Chile, as well as training for buyers.

Join us in Argentina

We want to hear from all of you and hope to reflect on how we can be smarter and have more impact across the region. We’ve already been reaching out to folks to get their feedback and ideas: if you haven’t heard from us, drop Nicolas a line at npenagos@open-contracting.org and share your thoughts.

We will have a strong presence throughout this year’s Abrelatam and IODC in Argentina at the end of September. This will be the perfect place to help strengthen connections among actors in the region, and to better understand the ongoing political opportunities and challenges, as well as the ways forward for open contracting. Let us know if you’ll be around – and we look forward to tackling these challenges together!