How we successfully pushed for more transparent public procurement rules in Spain

5 Mar 2018

By Javier de Vega, Civio

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Spanish citizens see corruption as the country’s second most pressing problem, behind unemployment, and increasing attention is being paid to political influence in public procurement. Between 2009 and 2015, Spain’s top ten construction groups received seven of every ten euros – or €28.8 billion of the total €38.8 billion – awarded via public works contracts published in the government’s Official Gazette. And, in recent years, all of them have seen their names implicated in one or more corruption scandals.

Despite what we know about the corruption risks in public procurement, accessing key data about the sector has long been a challenge.

At Civio, we promote transparency and accountability in public institutions through technology and journalism. In 2015, we published an investigation analyzing all public works contracts in the Official Gazette, after facing numerous obstacles placed by governing bodies when trying to get key data about public contracting. For the first time, anyone can access detailed information on the 8,058 contracts, awarded between 2009 and 2015 on our site, Who Is Paid For The Job?. Public works of a total value of €38,828 million, along with individual factsheets on 2,489 construction groups, including 2,664 companies. This covers national, regional and local procurement.

Our investigation revealed that Spain’s model of public procurement was more focused on accountability to companies bidding on contracts than to common citizens, and not to prevent irregularities. Accordingly, in 2016, we began working with the leading political parties to share our expertise and bring about improvements to the Spanish Public Procurement Law, which was being thoroughly reformed in order to comply with the latest European Union directive (albeit with significant delays).

We shared our many concerns with the political representatives about our experiences when accessing public procurement data for Who Is Paid For The Job?: the dispersion of sources, key fields missing from tender announcements, and the awful formats, to name a few.

Our demands focused on two areas of the regulation: transparency throughout the entire procurement process and the creation of a reliable, independent monitoring body to spot irregularities. Since the main opposition parties agreed on the majority of the most crucial recommendations, we persuaded them to put their political differences aside and push for the best possible reform.

In October 2017, Congress passed the new Procurement Law that will come into force this March. We were happily surprised to see that most of our recommendations to make Spanish public procurement more transparent and halt corruption had been included – sometimes verbatim – in the new law.

The most important achievements were:

  • The entire contracting process will be made public – from preliminary studies to modifications and contract execution. This includes, for the first time, the rationale behind all decisions made: reports on contractual amendments, justification of the chosen procurement process, reviews of dangerously low bids, and detailed assessment of each bid.
  • Key data such as the identity of all bidders, participants in Temporary Joint Ventures and their percentage of participation, external advisors on the procurement boards and detailed content related to contracts will also be open to the public, finally.
  • All this information will be published proactively and any exception will be limited and justified on the public record. Publication exceptions will not apply by default: the Transparency Council will weigh up whether the right of all citizens to access information or other principles such as intellectual property should take precedence.
  • Contracting portals will be accessible to the public (without a password), the information will be published in open and reusable formats, and past data will be publicly available for at least five years. If older data is removed from the site, it will still be available on demand via access to information requests.
  • An anti-corruption monitoring body will be created, a long-running demand from Civio. It will report publicly on violations and illegalities, and it will be granted the needed resources (still to be established) to carry out its work. However, although it will be called the Independent Office for the Regulation and Monitoring of Procurement, independence is only in name and on paper: its members, civil servants, will be appointed by the government and not by Congress, subject to large majorities.

However, the law is a very broad and complex regulation, and the devil will be in the details. While some other additional recommendations were included partially, many were ignored. We will continue to push for them to be included in subsequent revisions or local adaptations.

During the long advocacy process, we realized that we need to involve several other actors to foster change. One of our recent activities is coordinating a monthly meet-up, called the Public Procurement Innovation Laboratory, at Medialab-Prado (a public innovation space, which is part of the Madrid City Council) .

Multidisciplinary and open to public representatives, CSOs, independent experts and anyone interested in public procurement, its purpose is to learn together and to involve new actors in the definition a better model of public procurement: more transparent and oriented to the prevention of fraud. 

Over the last few sessions, we have had experts from different fields (Vasyl Zadvornyy from Ukraine’s ProZorro, Mihaly Fazekas from DIGIWHIST, Hera Hussain from the Open Contracting Partnership, among other international guests) presenting their work, which is then debated and shared online and offline.

Over the coming months, we will continue working towards further transparency in Spanish public procurement and monitoring the implementation of the law. As our experience has shown, CSOs can have an impact in influencing a more honest and open procurement process (but be transparent about it!) and we are always happy to collaborate with other organizations in the field in order to increase our impact. Now for the data.

Let’s talk!

Así hemos logrado impulsar unas normas de contratación pública más transparentes en España

La corrupción es el segundo problema que más preocupa a los españoles, solo por detrás del desempleo. Y, por eso, la influencia política sobre los contratos públicos demanda toda nuestra atención. Entre 2009 y 2015, las diez grandes grupos constructores estuvieron presentes en siete de cada diez euros de las adjudicaciones de obra o, lo que es lo mismo, en 28.830 millones de un total de 38.828. Y, en los últimos años, estos diez gigantes de la construcción ha tenido otra cosa en común: todos han visto cómo sus marcas se vinculaban a uno, o varios, casos de corrupción.

Desde la Fundación Civio vigilamos a los poderes públicos y promovemos la transparencia y la rendición de cuentas en las instituciones usando el periodismo y la tecnología. Ante las numerosas barreras que ponen los poderes públicos para acceder a datos clave de los contratos públicos, en 2015 presentamos Quién cobra la obra, una investigación que analizaba por primera vez todos los contratos de obra pública publicados en el BOE entre 2009 y 2015. En una web, cualquier persona puede encontrar información detallada de 8.058 contratos públicos que suman 38.828 millones de euros, así como perfiles de 2.489 grupos constructores, incluidas 2.664 empresas. Cubre los contratos públicos a escala nacional, regional y municipal.

Esta investigación revelaba que el actual modelo de contratación pública en España está más centrado en la rendición de cuentas ante las empresas licitadoras que ante los ciudadanos, y que no está orientado a la prevención de la corrupción. Por ese motivo, desde 2016, hemos estado colaborando con los principales grupos parlamentarios para compartir nuestro aprendizaje y nuestras recomendaciones para mejorar la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), que estaba siendo reformada para adaptarse a la directivas europeas, aunque con un retraso considerable.

Entre las preocupaciones que trasladamos a nuestros representantes públicos estaban las enormes trabas para a acceder a datos relevantes para Quién cobra la obra: dispersión de las fuentes de datos, información incompleta, formatos nada amigables.

Nuestras demandas se concentraban en dos ámbitos concretos de la contratación: hacer más transparente todo el proceso de un contrato público y lograr introducir un sistema de control independiente y fiable para detectar irregularidades. Dado que los principales partidos de la oposición coincidían en la mayoría de las recomendaciones más relevantes,

les pedimos que dejaran de lado sus diferencias partidistas para poder aprobar la mejor norma que fuera posible.

En octubre de 2017, el Congreso de los Diputados aprobó la nueva Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), y pudimos constatar nuestro impacto: la mayoría de nuestras recomendaciones para hacer más transparente la contratación pública española y poner barreras a la corrupción habían sido incluidas -de forma directa o indirecta- en la nueva norma, cuya entrada en vigor está prevista en marzo de 2018.

Los avances más importantes, en breve, son:

  • Todo el proceso -desde los estudios previos a las modificaciones y la ejecución de un contrato- será público. Y eso incluye la justificación de las decisiones tomadas: los informes sobre las modificaciones de los contratos, la justificación del procedimiento de contratación elegido, los exámenes de las bajas temerarias, la valoración detallada de cada oferta… Los ciudadanos tendremos acceso a esa información.
  • Información clave como la identidad de todos los licitadores, los participantes en cada UTE y sus porcentajes, los asesores externos a la mesa de contratación o el objeto detallado del contrato también será por fin pública.
  • Se publicará toda esa información y, cuando haya excepciones, serán acotadas y justificadas. No se aplicarán por defecto: el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno realizará informes para ponderar qué derecho debe prevalecer: si el de todos los ciudadanos a acceder a la información u otros superiores.
  • Los perfiles del contratante serán de acceso libre (no se necesitará una clave para acceder), la información se publicará en formatos abiertos y reutilizables, y estará disponible al público al menos cinco años. Los datos anteriores, si dejan de estar accesibles, se podrán obtener ejerciendo el derecho de acceso que otorga la Ley de Transparencia.
  • Se crea un nuevo organismo de vigilancia anticorrupción, que no. Sus informes sobre incumplimientos e ilegalidades serán públicos, y contará con medios (sin determinar aún) para realizar su trabajo. Eso sí, aunque se llame Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, su independencia solo está en el nombre y sobre el papel: sus miembros, funcionarios, serán nombrados por el Gobierno y no por el Congreso con mayorías amplias.

Sin embargo, la LCSP es una norma extremadamente amplia y compleja, y la clave está en los detalles. Algunas de nuestras recomendaciones solo fueron sido incluidas parcialmente, y otras resultaron ignoradas. Por eso, seguiremos tratando de que se incluyan en el futuro dentro de la norma.

Durante toda esta fase de incidencia pública nos dimos cuenta de que, para lograr cambiar el modelo de contratación pública en nuestro país, era necesario implicar a muchos otros actores. Por eso, una de nuestras iniciativas más recientes es coordinar un grupo de trabajo mensual, enmarcado en las actividades del Medialab-Prado de Madrid, llamado Laboratorio de Innovación en la Contratación Pública

Se trata de un grupo multidisciplinar y abierto a profesionales del sector público, organizaciones sociales, expertos independientes y cualquier ciudadano interesado en la contratación pública. El objetivo, definir un modelo de contratación más transparente y orientado a evitar las irregularidades.

En los últimos encuentros hemos contado con la participación de expertos internacionales como Vasyl Zadvornyy de ProZorro, Mihaly Fazekas de DIGIWHIST o Hera Hussain de Open Contracting. Después, debatimos y compartimos todos los materiales.

Durante los próximos meses vamos a seguir fomentando la transparencia de la contratación y vigilando la aplicación de la ley. Como ha demostrado nuestra experiencia, hacer lobby es una vía eficaz y necesaria para lograrlo, y que puede hacerse de forma transparente. Por eso, estaremos encantados de conocer mejor los avances de otras organizaciones para aumentar mejorar nuestro impacto. Ahora, a por los datos.

Si trabajas en este campo y deseas que compartamos experiencias, ¡hablemos!