Прозрачность, подотчетность и эффективность государственных закупок в Центральной Азии — рекомендации общественности

На прошлой неделе состоялся Первый региональный форум прозрачности для стран Центральной Азии организованный Фондом Евразия в рамках Программы «Социальные инновации в Центральной Азии» при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию (USAID). В ходе форума представители общественности и государственных органов обсудили ряд важных вопросов по бюджетной прозрачности, открытости и эффективности государственных закупок, особенности местного самоуправления, важности вовлечения граждан и так далее. По результатам форума была опубликована общая резолюция.

Мы бы хотели детальнее остановиться на выводах дискуссионной панели посвященной мониторингу государственных закупок в регионе и сфокусироваться на важных, по нашему мнению, моментах, которые требуют внимания и решений.

В целом участники форума отметили достаточно высокий уровень прозрачности сферы государственных закупок региона Центральной Азии в части доступа к информации и, часто, данным о государственных закупках. Однако, открытость часто половинчатая – например опубликованные технические задания не дают полного понимания что же именно планируется к покупке? Не всегда есть доступ к подписанным договорам и их условиям, информации об их выполнении. Несмотря на общую прозрачность сферы госзакупок, отдельные направления, к сожалению, по-прежнему являются достаточно закрытыми и не подотчетными гражданам. В частности, жители Казахстана имеют ограниченную информацию о закупках квази госсектора, особенно актуальны во время пандемии закупки СК «Фармация» в сфере здравоохранения. Помимо этого, часто контроль и ответственность в сфере государственных закупок является выборочным и не носит системный, превентивный характер.

Создавать прозрачную, подотчетную и эффективную систему государственных закупок

Поэтому критически важно:

• Обеспечить прозрачность закупочного цикла от планирования до выполнения контрактов не только с публикацией информации и документов, но также и структурированных открытых данных. В том числе это касается и закупок квази госсектора;
• Обеспечить контроль соблюдения требований к прозрачности и установить реальную ответственность закупающих органов за не публикацию, или частичную публикацию информации и данных на каждом этапе государственных закупок.
• Одним за самых важных этапов госзакупок является разработка детальных технических спецификаций к предмету закупки и других требований. В законодательстве о государственных закупках в статьях регулирующие закупки из одного источника, должно появиться прямое требование разработки и открытой публикации технической спецификации заказчиком;
• Функция контроля не должна ограничиваться только соблюдениями требований прозрачности. Необходимо усилить процедуры мониторинга и аудита опираясь на лучшие практики риск-ориентированного подхода с наличием большого количества данных и квалифицированных экспертов в данной сфере, необходимо разработать ИТ инструменты идентификации рисков коррупции и неэффективного использования средств для минимизации злоупотреблений на каждом из этапов государственных закупок;
• Органам контроля организовывать на постоянной основе выборочный мониторинг технических спецификаций на полноту и соответствие всем требованиям законодательства;
• Важно содействовать более широкому общественному контролю за госзакупками со стороны СМИ, НПО и самих активных жителей (в том числе на сельском уровне) для обеспечения эффективных бюджетных расходов. Взаимодействие закупающих и контролирующих органов с представителями общественности позволит повысить подотчетность, добросовестность и, главное, эффективность государственных закупок. 

Применять законодательство и принципы одинаково для всех участников сферы

Отдельно важной темой, которая особенно актуализировалась во время пандемии, стали закупки в сфере здравоохранения. В целом в регионе Центральной Азии это направление достаточно прозрачное, с публикацией информации даже о ценах на препараты. Однако в Казахстане это направление недостаточно прозрачно.

Мы рекомендуем:

• Перевести закупки сферы здравоохранения (лекарственных средств) под регулирование Закона «О государственных закупках»;
• Для обеспечения прозрачности, развития конкуренции и эффективности перевести все закупки ТОО «СК-Фармация» в электронный формат через систему электронных государственных закупок. В случае отсутствия необходимого функционала обеспечить его скорейшую доработку на стороне АО «Центр электронных финансов»;
• Функционал электронных закупок в сфере здравоохранения должен включать публикацию планов, объявлений, документов и заявленных цен поставщиков, протоколов итогов торгов и заключенные договора со всеми условиями и итоговыми ценами за единицу товаров или услуг (с отдельным указаниям логистической составляющей в цене, если она имеется);
• Номенклатуры с обозначением товаров, стоимости за единицу, единицами измерения, международным непатентованным наименованием, количеством единиц, стоимостью с НДС и без НДС должны быть доступны в машиночитаемом виде. 
• Вся указанная информация и данные о закупках ТОО «СК-Фармация» должны быть доступны в формате открытых данных через открытый API АО «Центр электронных финансов», что позволит делать тщательный анализ рынка и проводить общественный (в т.ч. пациентский) мониторинг и контроль. 

Снизить долю прямых закупок

В странах региона Центральной Азии по-прежнему большая доля расходов проводится через закупку у одного источника (или по неконкурентным процедурам). В законодательстве стран региона существует множество исключений из Закона о государственных закупках, что позволяет во многих направлениях уклоняться от проведения конкурентных процедур закупок. Учитывая, что конкурентные процедуры по статистике на 7–10% финансово эффективнее прямых договоров – критически важно работать над снижением доли расходов путем прямых договоров.

Мы рекомендуем:

• Пересмотреть законодательство на предмет снижения количества исключений из-под действия Закона о государственных закупках для снижения юридически обоснованных уклонений от проведения конкурентных закупок;
• Усилить контроль за искусственным уклонением от проведения конкурентных процедур (например, путем дробления предмета закупок или надуманным обоснованием отсутствия конкуренции). Обеспечить реальную ответственность за подобные нарушения.

Инвестировать в компетенции и аналитическую инфраструктуру

Большой проблемой в регионе остается низкий уровень компетентности и мотивации лиц, ответственных за проведение государственных закупок. Многие органы по-прежнему видят эту функцию исключительно как бюрократическую процедуру, а не возможность к стратегическому развитию. Отсутствуют качественные программы профессионализации закупщиков. Выход обучений за рамки знания законодательства и углубление в подходы к эффективному управлению закупок (в частности, через практики стратегического планирования, категорийного менеджмента, управления отношений с поставщиками и так далее) поможет повысить эффективность расходования публичных средств. Наличие доступа к закупочным данным в машиночитаемом виде открыло возможность для развития аналитических инструментов которые могут значительно повысить не только эффективность госслужащих ответственных за госзакупки но и повысить качество принятия управленческих решений и контроля за подведомственными организациями. 

Мы рекомендуем:

• На постоянной основе повышать компетенции ответственных за закупки специалистов, особенно на сельском и районном уровне, где отсутствуют практики централизации закупок;
• Обучать специалистов по закупкам не только практикам применения законодательства, но и стратегическому планированию, категорийному менеджменту, управлению отношениями с поставщиками, этическим стандартам работы с госзакупками, работе с аналитическими инструментами;
• В рамках профессионализации госзакупок необходимо разработать ключевые требования к компетентности работников, которые будут служить основой для формирования профессиональных квалификаций специалиста по публичным закупкам, и аккумулировать их в профессиональном стандарте. Необходимо провести изменения в нормативно-правовом поле в классификаторе профессий и открыть возможность для высших учебных заведений разрабатывать соответствующие программы обучения.  

Упростить и стандартизировать закупки

Государственные закупки в регионе достаточно децентрализованные – многие районные и сельские организации вынуждены сами проводить закупки стандартного набора товаров, не имея шаблонных технических спецификаций. Это существенно повышает нагрузку на специалистов и снижает эффективность расходования средств.

Мы рекомендуем:

• Проанализировать целесообразность централизации закупок либо по региональному признаку, либо по-рыночному (например, здравоохранения, образование, информационные технологии и тп). В случае обоснованности – централизовать закупки для повышения их подотчетности и эффективности;
• Обеспечить разработку и интеграцию в региональные электронные системы государственных стандартные технические спецификации по самым востребованным товарам и услугам;
• Где это возможно, запустить работы электронных каталогов (электронных магазинов) для упрощения закупки стандартных товаров и услуг по наилучшим на рынке условиям.

Гражданское общество является очень важным элементом сфер государственных закупок — ведь важно понимать что в первую очередь житель это ключевой бенефициар результатов всех торгов. Поэтому мы надеемся на конструктивный диалог с властью и готовы в дальнейшем оказывать свою поддержку для повышения прозрачности, подотчетности и эффективности расходования общественных средств в регионе Центральной Азии и за ее пределами.