Blog

Who wins the contracts: How Chile’s Observatorio de Compras is using open data to scrutinize competition in procurement

2 Mar 2019

By Sophie Brown and Georg Neumann

Versión en español

In this series of data use stories, we highlight examples of open contracting from around the world and across a diverse range of availability of data, technical sophistication, and local contexts. The stories explore how data can be used to explore the role of public contracts for solving specific public policy questions and social problems through open contracting. Many of the initiatives and the amazing people driving them are part of wider efforts to open up public procurement. But while sustainable impact will take some time, we can see the ripple effects of these open contracting efforts already.   

Chile’s Carabineros police force has an “exclusive club” of suppliers that win contracts through risky, non-competitive procurement processes, according to government figures. In 2017, a massive 81% of the Carabineros’ purchases were direct awards, compared to 19% on average for other central government institutions. It’s just one of the finding by the civil society group, Observatorio del Gasto Fiscal en Chile (Observatorio Fiscal), which assesses competition in public procurement by analyzing open data generated by the government’s e-procurement system.

Created in 2003, Chile’s public procurement system has gradually matured over the years, with the number of public bodies required to use its transactional e-portal increasing substantially.

The marketplace has grown, with spending rising from CLP$ 4.3 trillion in 2008 to CLP$ 7.8 trillion in 2017 (from US$ 6.3 billion to US$11.5 billion), about 4% of GDP. And in turn, more open data has become available.

But open contracting data isn’t useful if it isn’t used. With that in mind, ChileCompra, the Chilean public procurement authority, and several civil society organizations began working together in 2017 to increase data use and scrutiny of the enormous public marketplace.

Observatorio Fiscal was one of the first civil society organizations to start using the data. Led by Executive Director Jeannette von Wolfersdorff, the non-profit describes its approach as “data-based activism.” Its mission is to bring more transparency and integrity to public expenditure and the public market.

“When you don’t have the right incentives, you don’t have a fair market,” says von Wolfersdorff.

Public spending at a municipal level was one of the organization’s first focus areas. It created visualizations to show important details, such as who the municipalities buy from, what and how much they purchase and for what price.  

In September 2018, Observatorio Fiscal launched a new microsite Public Buying Observatory that looks at actual competition in both national and municipal procurement through in-depth analysis and visualizations. With the data updated quarterly, the site explores key questions, including how do state institutions buy their goods and services? How often are public tenders, direct awards and framework agreements used? How much competition is there? Which companies are supplying what? Observatorio Fiscal also provides an analysis of what data are missing to get a more precise evaluation of competition levels, with a specific focus on company information.

This analysis has informed other efforts to increase integrity in government, through a working group made up of ChileCompra, Observatorio Fiscal and other civil society organizations such as Chile Transparente. In particular, the group has been working on the health and construction sectors and advocating for Chile to create a beneficial ownership register, which would involve an amendment to the national procurement law

Meanwhile, the open data is also being used to identify red flags. Taking advantage of their independence as civil society groups, Observatorio Fiscal and other NGOs like Chile Transparente and Espacio Público analyze the data and discuss their findings with the government procurement agency, ChileCompra, who shares a mutual interest in ensuring accountability in the sector. These conversations have been formalized through a “data committee” that meets periodically.

Journalists have started taking an interest in their research too, with the first stories emerging that shed light on the spending of public entities like the Carabinieros.

Observatorio del Gasto Fiscal’s Executive Director Jeannette von Wolfersdorff spoke with us during the 2018 IODC in Buenos Aires, Argentina.

What would success look like to you?

Jeannette von Wolfersdorff: Developing a clear strategy for collaboration with other open society organizations, industry associations, and government [through] public-private agreements. That must include connecting beneficial ownership data to open contracting, and working for a more competitive market. For example, our last data analysis showed that we have a problem with hospital procurement. Who gets the money? That’s what we’re trying to show. Of course, that is not easy without quality beneficial ownership data. Nor is it easy to understand whether the goods and services bought by the hospitals really represent the best value for money.

The pharmaceutical market is so complicated to understand that, without specific pharma knowledge, it is hard to determine whether hospitals might have conflicts of interest in their procurement. One example: a hospital could purchase a new medicine that might have a 20% better absorption than the generic medicines available. But maybe it is manufactured by just one laboratory and is 10 times more expensive than the more competitive generics, which are produced by a number of other laboratories. To understand cases like these, it is important to consider a more coordinated approach between independent (!) pharma experts, the national budget institution, the procurement institution and finally civil society. Together they should build a council that supervises hospital purchasing. In that sense, it is important, not only to renew public-private alliances, but also to think about more sector-specific monitoring of public procurement.

What are the challenges you’ve faced and how are you overcoming them?

JvW: We are still facing data quality problems and significant gaps in procurement data. We think there will soon be progress regarding beneficial ownership data, by bringing together the voices of NGOs working on integrity and transparency, with the voices of public providers, and working united with the team of ChileCompra. We are analyzing how to change our procurement law, and civil society has also worked together, in the last months, to include a national beneficial ownership register in the fourth OGP National Action Plan. These are positive steps in the right direction. If Chile develops a national register, it must be connected with procurement data. Enforcing the quality of beneficial ownership data would be very beneficial for the transparency of the procurement market. Having said that, without a doubt, the most important challenge for us, regarding our actual public-private collaboration in Chile is to find the right balance between collaborative action with the government and applying positive pressure.

What’s the most important thing you’ve learned thus far?

JvW: When you don’t have the right incentives, you don’t have a fair market. It’s very important to improve our legal systems to prevent corruption. On the other hand, we learned that the interests of suppliers are different than the interests of civil society. Suppliers want to compete but civil society wants transparency. But the one doesn’t necessarily exclude the other: right now, we’re seeing small steps where providers and civil society are talking together and showing that a fairer, more transparent system means more market competition.

What are the next steps for you?

JvW: We want to create a register of beneficial owners that is open to the public. First, just for the procurement market, and then for Chile, connecting the national data with the procurement database. There is a lot of work to do to get this done. Regarding data, we plan to deepen our analysis, especially for the health and construction sector, with the aim of sharing more open information about the competitiveness of the market. Finally, I must mention that for our first steps, we are really very happy to have had support – financial and strategic – from the Open Contracting Partnership team. Thanks!

(Interview by Coby Jones)

***

¿Quién gana los contratos?: Cómo el Observatorio de Compras de Chile está utilizando datos abiertos para analizar la competencia en las adquisiciones

En esta serie de historias de uso de datos, destacamos ejemplos de contrataciones abiertas de todo el mundo y en una amplia gama de disponibilidad de datos, sofisticación técnica y contextos locales. Las historias exploran cómo se pueden usar los datos para identificar el papel de los contratos públicos para resolver cuestiones específicas de políticas públicas y problemas sociales a través de la contratación abierta. Muchas de las iniciativas y las personas increíbles que las impulsan son parte de esfuerzos más amplios para abrir la contratación pública. Pero aunque el impacto sostenible llevará algún tiempo, ya podemos ver los efectos de estos esfuerzos de contratación abierta. 

La policía de Chile, los Carabineros, tienen un “club exclusivo” de proveedores que obtienen contratos a través de procesos de adquisiciones riesgosos y no competitivos, según cifras del gobierno. En 2017, un 81% de las compras masivas de Carabineros fueron adjudicaciones directas, en comparación con el 19% en promedio de otras instituciones del gobierno central. Este es solo uno de los hallazgos del grupo de la sociedad civil, Observatorio del Gasto Fiscal en Chile (Observatorio Fiscal), que evalúa la competencia en las contrataciones públicas mediante el análisis de datos abiertos generados por el sistema de contratación electrónica del gobierno.

Creado en 2003, el sistema de contratación pública de Chile ha madurado gradualmente a lo largo de los años, y la cantidad de organismos públicos que utilizan isu portal electrónico transaccional ha aumentado sustancialmente.

El mercado ha crecido, con un gasto que pasó de CLP$ 4,3 billones en 2008 a CLP$ 7,8 billones en 2017 (de US$ 6,3 mil millones a US$ 11,5 mil millones), aproximadamente el 4% del PIB. Y a su vez, más datos abiertos están disponibles.

Pero los datos de contratación abierta no son útiles si no se usan. Teniendo eso en cuenta, ChileCompra, la autoridad chilena de adquisiciones públicas y varias organizaciones de la sociedad civil comenzaron a trabajar juntas en 2017 para aumentar el uso de datos y el escrutinio del enorme mercado público.

Observatorio Fiscal fue una de las primeras organizaciones de la sociedad civil en comenzar a usar los datos. Dirigida por la Directora Ejecutiva Jeannette von Wolfersdorff, la organización sin fines de lucro describe su enfoque como “activismo basado en datos”. Su misión es brindar mayor transparencia e integridad al gasto público y al mercado público.

“Cuando no tienes los incentivos adecuados, no tienes un mercado justo”, dijo von Wolfersdorff.

El gasto público a nivel municipal fue una de las primeras áreas de enfoque de la organización. Creando visualizaciones para mostrar detalles importantes, como a quiénes compran los municipios, qué y cuánto compran y a qué precio.  

En septiembre de 2018, El Observatorio Fiscal puso en marcha un nuevo micrositio: el Observatorio de Compras Públicas en el cual se puede observar la competencia real en adquisiciones tanto nacionales como municipales mediante el análisis a profundidad y visualizaciones. Con los datos actualizados trimestralmente, el sitio explora preguntas clave, incluyendo ¿Cómo compran las instituciones estatales sus bienes y servicios? ¿Con qué frecuencia se utilizan licitaciones públicas, adjudicaciones directas y acuerdos marco? ¿Cuánta competencia hay? ¿Qué empresas están suministrando qué? El Observatorio Fiscal también proporciona un análisis de los datos que faltan para obtener una evaluación más precisa de los niveles de competencia, con un enfoque específico en la información de la empresa.

Este análisis ha informado otros esfuerzos para aumentar la integridad en el gobierno, a través de un grupo de trabajo compuesto por ChileCompra, Observatorio Fiscal y otras organizaciones de la sociedad civil como Chile Transparente. En particular, el grupo ha estado trabajando en los sectores de la salud y de la construcción y abogando para que Chile tenga un registro efectivo de la propiedad,lo que implicaría una enmienda a la ley nacional de adquisiciones

Mientras tanto, los datos abiertos también se utilizan para identificar banderas rojas. Aprovechando su independencia como grupos de la sociedad civil, el Observatorio Fiscal y otras ONGs como Chile Transparente y Espacio Público. analizan los datos y discuten sus hallazgos con la agencia de compras del gobierno, ChileCompra, que comparte un interés mutuo en asegurar la responsabilidad en el sector. Estas conversaciones se han formalizado a través de un “comité de datos” que se reúne periódicamente.

Los periodistas también empezaron a interesarse en su investigación, y las primeras historias surgieron, destacando historias como el gasto de entidades públicas como los Carabineros.

La Directora Ejecutiva del Observatorio del Gasto Fiscal, Jeannette von Wolfersdorff, habló con nosotros durante el IODC de 2018 en Buenos Aires, Argentina.

¿Cómo sería el éxito para ti?

Jeannette: Desarrollar una estrategia clara para la colaboración con otras organizaciones de la sociedad abierta, asociaciones de la industria y gobiernos a través de acuerdos público-privados. Eso debe incluir la conexión de datos de propiedad real para abrir contratos y trabajar para un mercado más competitivo. Por ejemplo, nuestro último análisis de datos mostró que tenemos un problema con las adquisiciones del hospital. ¿Quién recibe el dinero? Eso es lo que estamos tratando de mostrar. Por supuesto, eso no es fácil sin datos de propiedad beneficiaria de calidad. Tampoco es fácil entender si los bienes y servicios comprados por los hospitales realmente representan la mejor relación calidad-precio.

El mercado farmacéutico es tan complicado de entender que, sin un conocimiento farmacéutico específico, es difícil determinar si los hospitales pueden tener conflictos de interés en sus adquisiciones. Un ejemplo: un hospital podría comprar un nuevo medicamento que podría tener un 20% mejor de absorción que los medicamentos genéricos disponibles. Pero tal vez es fabricado por un solo laboratorio y es 10 veces más caro que los genéricos más competitivos, que son producidos por otros laboratorios. Para entender estos casos, es importante tener en cuenta una mayor coordinación entre expertos farmacéuticos independientes, la institución de Presupuesto Nacional, la Institución de Adquisiciones y la sociedad civil. Trabajando juntos, se debe construir un consejo que supervise las compras del hospital. En ese sentido, es importante, no sólo para renovar las alianzas público-privadas, sino también para pensar más en el seguimiento específico de la contrataciones públicas en un sector particular.

¿Cuáles son los desafíos que has enfrentado y cómo los superaste?

Jeannette: Todavía estamos enfrentando problemas de calidad de datos y brechas significativas en los datos de adquisiciones. Creemos que pronto habrá progreso con respecto a los datos de beneficiarios reales, al unir las voces de las ONG que trabajan en integridad y transparencia, con las voces de los proveedores públicos y trabajando con el equipo de ChileCompra. Estamos analizando cómo cambiar nuestra ley de adquisiciones, y la sociedad civil también ha estado trabajado, en los últimos meses, para incluir un registro nacional de beneficiarios reales en el cuarto Plan de Acción  Nacional de Gobierno Abierto. Estos son pasos positivos en la dirección correcta. Si Chile desarrolla un registro nacional, este se debe conectar con los datos de compra. Hacer cumplir la calidad de los datos de propiedad beneficiaria sería muy útil para la transparencia del mercado de adquisiciones. Dicho esto, sin lugar a dudas, el desafío más importante para nosotros, en relación con nuestra colaboración público-privada real en Chile, es encontrar el equilibrio adecuado entre la acción de colaboración con el gobierno y aplicar una presión positiva.

¿Qué es lo más importante que has aprendido hasta ahora?

Jeannette: Cuando no se tienen los incentivos adecuados, no se tiene un mercado justo. Es muy importante mejorar nuestros sistemas legales para prevenir la corrupción. Por otro lado, aprendimos que los intereses de los proveedores son diferentes a los intereses de la sociedad civil. Los proveedores quieren competencia pero la sociedad civil quieren transparencia. Uno no necesariamente excluye al otro: en este momento, estamos viendo pequeños pasos donde los proveedores y la sociedad civil están hablando juntos y mostrando que un sistema justo y más transparente significa más competencia en el mercado.

¿Cuáles son los próximos pasos para ti?

Jeannette: Queremos crear un registro de propietarios beneficiarios que esté abierto al público. Primero, solo para el mercado de adquisiciones, y luego para Chile, conectando los datos nacionales con la base de datos de adquisiciones. Hay mucho trabajo por hacer para lograr esto. Con respecto a los datos, planeamos profundizar nuestro análisis, especialmente para el sector de la salud y la construcción, con el objetivo de compartir información más abierta sobre la competitividad del mercado. Finalmente, debo mencionar que para nuestros primeros pasos, estamos realmente muy contentos de haber recibido apoyo, financiero y estratégico, del equipo de Open Contracting Partnership. ¡Gracias!