Закупки против COVID-19 в Восточной Европе и Центральной Азии: мы все в одной лодке
Евгений Гриценко, Виктор Нестуля для Open Contracting Partnership
26 мая состоялся Zoom-call Вирусные закупки, организованный Open Contracting Partnership и Программой USAID по поддержке гражданского общества в Центральной Азии (CSSP). В нем приняли участие более 90 слушателей из 10 стран, а своими кейсами поделились спикеры из Казахстана, Кыргызстана, Монголии, Молдовы и Украины. Обсудили также и проблематику закупок в Таджикистане и Узбекистане.
Ни одно правительство не был готово к пандемии COVID-19. И в такой ситуации роль быстрых, целесообразных и эффективных государственных закупок стала критически важной. Ведь именно так можно удовлетворить потребности медучреждений и обеспечить своих граждан необходимым лечением и уходом.
Однако, эта задача скрывает целый ряд вызовов для любой системы закупок. Как можно быстро направить ресурсы на борьбу с коронавирусом? Реально просчитать потребность в средствах защиты и оборудовании на местах? Как проводить экстренные и одновременно эффективные закупки в условиях дефицита товаров на рынке?
С этими проблемами столкнулась каждая страна в нашем регионе. И у каждой из них были как просчеты, так и успешные практики, которые позволили сделать закупки против COVID-19 подотчетными, или помешали неэффективному расходованию бюджетных средств.
«Все мы сейчас в одной лодке, — отметила во время звонка Вероника Крецу, посланник Open Government Partnership — и всем нам хочется знать: куда направляется лодка и что под ней находится. Только так мы сможем принимать правильные решения для преодоления COVID-19″.
Мы в Open Contracting Partnership убеждены, что кризис коронавируса может объединить нас и помочь усовершенствовать государственных закупках во всем регионе. Ниже — наиболее важные тезисы об опыте «вирусных» закупок Украины, Молдовы, Монголии, Казахстана и Кыргызстана от участников звонка.
Почему так важно своевременное и прозрачное планирование закупок
Несмотря на то, что Кыргызстан граничит с Китаем, а правительство еще в феврале уверяло, что идет подготовка к борьбе с коронавирусом, планы закупок не были пересмотрены. Как оказалось, в феврале и марте государство покупало очень мало средств индивидуальной защиты. И это привело к массовому заражению медицинских работников.
По мнению кыргызского эксперта по государственным финансам Бакытбека Сатибекова, большой проблемой является то, что в Кыргызстане пока публикуются открытые данные только по подписанным контрактам, тогда как информации о планах закупок и имплементации договоров нет.
«Если бы мы видели планы закупок в феврале, общественность могла бы сигнализировать правительству: нужно готовиться к эпидемии и покупать средства индивидуальной защиты медиков. Нас уверяли, что подготовка идет, но это было не так», — отмечает он.
Зато когда весной государственные учреждения бросились закупать средства индивидуальной защиты, столкнулись с еще одной проблемой: этот рынок был фактически пустым. «У нас вообще не было на рынке даже защитных масок. Отечественное производство отсутствовало», — отмечает Айбек Мукамбетов из Фонда Сороса Кыргызстан. Чтобы восполнить недостаток средств защиты, этот фонд вместе с представителями бизнеса собирал деньги и закупал товары из-за границы. И в их закупках было много вызовов — даже без государственного регулирования, с возможностью быстро выбирать поставщика и вносить 100% предоплату им было крайне сложно привезти в страну средства индивидуальной защиты, ведь во многих странах уже действовали запреты на экспорт подобной продукции.
И на самом деле с подобной ситуацией «голодных игр» на рынке товаров против коронавируса столкнулась, наверное, каждая страна в нашем регионе. Удалось ли с этим разобраться?
Быстрые закупки против коронавируса
Любой кризис требует быстрого реагирования. И ситуация с коронавирусом не является исключением. В условиях, когда необходимо как можно быстрее удовлетворить потребности медицинских учреждений, а также дефицита товара на рынке, целесообразность пусть конкурентных, но длительных тендерных процедур становится под вопросом. И именно поэтому во всех странах антивирусные закупки были выведены из-под привычных правил, а государственные структуры получили возможность заключать прямые договоры.
В Украине общественные активисты сами призвали государство упростить закупки для противодействия COVID-19. «Мы проанализировали рынок и поняли, что надо действовать оперативно, так как сроки процедур в таких условиях являются проблемой как для заказчика, так и для поставщика. Ведь цены на тот момент менялись каждый день, а уже на следующий день ни таких цен, ни даже товара могло уже не быть«,- делится опытом директор программы инновационных проектов Transparency International Украина Иван Лахтионов. Упрощенный перечень закупок, а также перечень товаров и услуг против COVID-19, которые можно покупать без конкурса, был принят в конце марта. Так государственные учреждения получили возможность покупать жизненно необходимые товары изо дня в день.
По подобному сценарию двигался и Казахстан. 20 марта, через неделю после диагностирования первого случая коронавируса в стране, правительство приняло специальный порядок для проведения государственных закупок.
«Был определен перечень товаров, услуг и работ, которые можно покупать без конкурса. Сокращены сроки оплаты — до 5 дней после исполнения договора. К поставщикам не применяются штрафные санкции за несвоевременное исполнение договора. Кроме того, все товары для противодействия COVID-19 можно покупать только у национального производителя» — детализирует особенности экстренных закупок в Казахстане Куаныш Оналбаев, директор Zertteu Research Institute. Продолжаться этот порядок будет до конца лета.
Понятно, что во время чрезвычайной ситуации, как пандемия COVID-19, государственные контракты на закупку жизненно необходимых товаров должны заключаться как можно проще и быстрее. По крайней мере до того момента, когда рынок не наполнится всеми необходимыми товарами, и будут установлены понятные рыночные цены. В то же время, и это очень важно, даже экстренные закупки должны оставаться абсолютно прозрачными.
Прозрачность имеет значение
Как показали истории спикеров, в большинстве стран нашего региона вирусные закупки остались подотчетными. И соответственно граждане могут контролировать, как государство тратит их налоги в этих кризисных условиях.
«Органы власти у нас должны отчитываться обо всех закупки от 50 000 долларов. И это правило у нас действует и для закупок для борьбы с коронавируса», — рассказывает Тур-Од Лхагважав, президент Transparency International Монголия.
В Казахстане данные о закупках против COVID-19, как и в случае всех других, собираются на портале электронных закупок в машиночитаемой формате. В Украине, где действует система Prozorro, был даже создан новый метод отчетности о закупках для противодействия COVID-19. Соответственно каждый заказчик сейчас указывает, что заключает контракт именно для борьбы с коронавирусом, а граждане или контроллеры могут в один клик отсортировать все такие закупки.
В то же время в некоторых странах путь к прозрачным кризисным закупкам пришлось прокладывать общественности. Речь идет о Молдове. Там действует прозрачная электронная платформа закупок MTender. Незадолго до объявления чрезвычайного положения правительство вывело все медицинские закупки из-под этой системы.
«Как результат, мы имели полное отсутствие данных о закупках для противодействия COVID-19. Но в ситуации нам удалось объединить усилия более 30 общественных организаций. И благодаря общественному давлению и конструктивному диалогу с Министерством здравоохранения, там согласились открыть все данные о закупках для борьбы с коронавирусом», — рассказывает о предпосылках создания электронной платформы Tender.Health Константин Чорановский из организации «Позитивная инициатива».
Tender.Health позволяет очень быстро анализировать, сколько денег было потрачено, что закупали конкретные заказчики, по каким ценам покупали тот или иной товар. И так получилось создать очень действенный инструмент не только для граждан, но и для государственных структур, ведь они могут видеть лучшие цены и находить поставщиков. Активисты стремятся сохранить устойчивое развитие этой платформы и в будущем применить ее для всех допороговых закупок.
COVID-19 и общественный контроль закупок
Еще одно безусловное преимущество прозрачности — возможность для граждан и журналистов мониторить закупки, находить возможные злоупотребления и коррупцию и влиять на ситуацию.
В Казахстане общественность подключилась к контролю закупок для борьбы с COVID-19 уже с первого дня. И уже удалось остановить целый ряд правонарушений. Например, активисты узнали, что одно из местных управлений здравоохранения закупило защитные маски у компании, которая вообще занимается доставкой цветов в другом городе. Эта публикация имела большой резонанс, и после этого агентство по борьбе с коррупцией остановило действие этого договора и начала проверку всех закупок этого заказчика. Всего казахстанской организации Zertteu Research Institute удалось добиться расторжения договоров с нарушениями на 360 000 долларов.
В Украине активистам, в частности мониторинговому сообществу DOZORRO, удавалось останавливать закупки неуместных товаров под видом борьбы с коронавирусом. Наиболее громким таким кейсом стала закупка камер для измерения температуры и распознавания лиц в Киеве стоимостью больше 2 млн долларов — без конкурса. На самом деле в исчерпывающем перечне товаров для борьбы с COVID-19 никаких камер нет. После резонансных заявлений и публикаций в СМИ, договор был расторгнут, а деньги уплачены не были.
«В Украине огромное влияние имеют СМИ. И поэтому наша организация решила проводить вебинары для журналистов, на которых объяснять им, как можно расследовать закупки против COVID-19«, — рассказывает Иван Лахтионов. В первом из таких вебинаров приняли участие более 60 журналистов.
К сожалению, и в Казахстане, и в Украине не всегда удается остановить злоупотребления только силами журналистов и активистов. Но благодаря прозрачности информации об антивирусных закупках, справедливости еще можно добиться благодаря аудитам и проверкам контролирующих органов.
В любом случае, коррупции в антивирусных закупках было бы точно гораздо больше, если бы не общественный контроль.
Сотрудничество бизнеса и государства
«Коронавирус показал, что в кризисных ситуациях в Молдове удается очень быстро объединить усилия не только правительства и общественности, но и коммерческих структур и доноров», — констатирует Константин Чорановский. Подобным положительным опытом делятся спикеры и из других стран.
И в Украине, и в Кыргызстане очень много закупок средств индивидуальной защиты и оборудование происходило за счет бизнеса и благотворительных фондов. И это не только из-за недостатка бюджетных средств, а еще и потому, что бизнес и доноры имеют более гибкие процедуры. Этот опыт также ценен тем, что дает возможность сравнивать цены, по которым покупают те же товары государство и бизнес. Так в Кыргызстане общественность смогла увидеть, что цены на государственных закупках все же являются завышенными.
Впрочем, и бизнес, и благотворительные организации быстро столкнулись с еще одним вызовом: окей, лекарства, средства индивидуальной защиты и аппараты ИВЛ мы закупили. Но куда их поставить? И решение этой проблемы также удавалось находить благодаря государственно-частному партнерству.
«Мы разработали карту медицинского обеспечения. Она позволяет отслеживать, насколько обеспечены средствами защиты и оборудованием наши больницы принимающие пациентов с COVID-19, сколько там свободных коек и врачей необходимой специальности. Можно смотреть информацию о любой больнице, данные обновляются каждый день», — рассказывает директор и основатель украинского сервиса для проверки контрагентов YouControl Сергей Мильман. Карта создавалась в сотрудничестве с Офисом президента и общественными организациями.
Также YouControl предоставил бесплатный доступ к своим аналитическим системам всем медицинским заказчикам Украины, чтобы те могли проверить поставщиков антивирусной продукции на благонадежность. И это очень важно в условиях, когда закупки проводятся без тендерных процедур.
Что интересно, сервис для проверки потребностей медицинских учреждений в связи с коронавирусом также был создан в Кыргызстане. Эта онлайн-платформа называется Тирек (в переводе — опора). Она отражает актуальные потребности медучреждений в лекарствах, оборудовании, спецодежде. Тирек также был создан силами власти, бизнес-сообщества и общественных активистов, на волонтерских началах.
Кризисные закупки и что будет после них
Как видим, политика государственных закупок во всех странах региона была похожа. Везде государственным структурам разрешили заключать прямые сделки, и в то же время обязали о них отчитываться. Впрочем, ситуация с пандемией позволила странам острее почувствовать свои проблемы в сфере закупок и наладить эффективные партнерства для быстрого решения актуальных задач.
Критически важно публиковать открытые данные не только о заключенных сделках, но и о планах закупок и выполнении контрактов. Ведь много коррупционных рисков и неэффективности может происходить на этих этапах.
Нужно развивать общественный мониторинг. Без этого не было бы идентификации аномальных закупок, завышение цен и других злоупотреблений. Как показывает практика, в случае чувствительных закупок для противодействия COVID-19 государство активно принимало определенные решения после резонансных расследований. Удастся ли сохранить такое эффективное сотрудничество и в будущем?
Во время мероприятия мы получили много запросов на обучение использованию открытых данных, мониторингу закупок, работе с индикаторами, адвокации и коммуникациям. Важно уделять больше времени усилению общественного сектора в регионе
Партнерства между государством, бизнесом и общественностью, сформированные во время кризиса, следует сохранить и усилить. Взаимное доверие государства, бизнеса и общественной среды в нашем регионе является скорее редкостью. Но связанный с коронавирусом кризис может стать важным толчком, чтобы восстановить доверие и сотрудничество. Очень важно знать о том, как создаются долгосрочные устойчивые партнерства и инвестировать в это направление.
В регионе принципы открытого контрактирования очень активно продвигает Европейский банк реконструкции и развития, который помог опубликовать открытые данные о государственных закупках во многих странах, в частности и в Молдове, Армении, Кыргызстане, Таджикистане, поддерживает Казахстан и Узбекистан. Также над этой темой активно работают другие организации, как USAID, Open Society Foundation, DFID, European Union, Eurasia Foundation.
Open Contracting Partnership будет и дальше помогать строить и усиливать партнерства в регионе — ради справедливых и эффективных государственных контрактов, что обеспечат всех необходимыми товарами, работами и услугами.
