A little data goes a long way: How bidder analysis could boost competition in Colombia’s infrastructure contracts
Standardizing tender forms should lead to an increase in the number of bidders per tender for public works projects this year.
Summary: In an effort to make public procurement more competitive, Colombia is exploring ways to encourage more companies to bid for public contracts. More competition in procurement will help the government obtain better works and services for fairer prices, from more qualified companies. More bidders also means a lower risk of cronyism and bid-rigging. Input from industry stakeholders and data analysis have been key to understanding the reasons for low participation and finding a solution in public works contracts in particular. In April 2019, Colombia began using standard tender documents for public transport infrastructure [.zip download], to make the contracting process more transparent and prevent tender specifications from being tailored to favor particular bidders. This move comes after industry associations analyzed official data and discovered that the majority of tenders for such projects had only one bidder, using the data from PDFs on the platform run by the public procurement agency. A new fully transactional platform, which exports data in the Open Contracting Data Standard format, will make it possible to calculate the impact of these reforms later in 2019, and will make conducting this analysis faster and easier in the future. Meanwhile, the government is using open contracting data to track progress towards its goal of increasing the average number of bidders per tender for central government entities by 5% in 2019.
In 2014, the Colombian Society of Engineers (SCI) began scrutinizing government procurement. They were concerned that major scandals involving corruption in the award of contracts had tarnished the reputation of the engineering profession.
“Contractor” had become a dirty word synonymous with corruption, explains the SCI’s president, Argelino Durán Ariza.
For several years, civil engineers and other potential suppliers had complained about the problems they faced in bidding for government contracts because these firms rarely met the requirements of the tender specifications, which were often so narrow that the SCI believed they were being tailored to benefit particular bidders.
“The biggest blow was dealt to local small and medium-sized companies who [didn’t win contracts] unless they agreed to pay bribes,” Durán Ariza said.
So the SCI began to gather factual evidence to assess the complaints they had heard about suspicious hiring practices for contractors among some municipalities, entities in Bogotá, and departments (regional governments). They wanted to use data to find out whether tender specifications often included unreasonable conditions and if this correlated with low bidder numbers. Such findings, in turn, could be indicative of potential of corruption serving illicit interests in hiring, according to Durán Ariza.
Using contracting data to research competition
The SCI analyzed data available on government websites to determine how many companies bid for contracting processes, focusing on three competitive methods: open tenders (the default method), abbreviated open tenders (meaning the process is accelerated), and merit contests (when quality is prioritized, such as for consultancy services, architectural designs, etc.). Later, in 2016, they also analyzed reverse auctions (for standardized goods and services, in which price is prioritized). Some data elements that were particularly useful included the identities of suppliers, award values, types of contract, and the number of bidders.
They used data from Colombia’s SECOP I procurement platform to do their calculations. Launched in 2007 by the public procurement agency Colombia Compra Eficiente, the platform stores PDFs of tender and contract documents, and some limited data fields. Although open data is exported from SECOP I, the number of bidders per tender wasn’t historically captured as a specific data field (in fact it wasn’t even possible to calculate it). So the SCI manually checked the PDF documents of thousands of tenders available on the platform. This also allowed them to cross-reference the PDFs against data entered manually by public officials, where they found human error led to data quality issues.
Analysis like the SCI’s should be faster and easier in the future, when the new fully transactional e-procurement platform SECOP II, which was launched in 2015, becomes the principal platform for more government entities, especially at the national level. The platform publishes data in the open, standardized, and reusable Open Contracting Data Standard (OCDS) format. It stores PDFs but also many more data fields, including numbers of bidders, in real time. In some years, once every entity is obliged to use SECOP II for conducting competitive processes, suppliers will register to submit a bid on the system and the number of bidders will be calculated automatically from this data, as well as other important statistics.
Data shows single bidder tenders are common
The SCI’s analysis showed that on many tenders, there was only one bidder. Researchers sometimes use single-bid awards as a proxy indicator for increased corruption risk because these contracts are more likely to have been manipulated to favor a certain company. Whereas those awarded fairly are likely to have a higher number of bidders.
In 2017, the SCI found that there was only one bidder on more than half (56%) of all department contracts awarded that year (in total, more than 2,500 contracts worth over COP 1 trillion). At the municipal level, 21,500 contracts were awarded for more than COP 8 trillion – 94% of which had three or fewer bidders.
Similar conclusions were drawn in studies conducted by another organization that represents larger companies, the Colombian Chamber of Infrastructure (CCI).
Making the case for standard tender documents
Working in coordination, both groups took their research to authorities who had the power to investigate irregularities further, as well as those who could introduce new regulations to reduce the corruption risk for new procurement processes.
In theory, there can be other reasons for low participation in tenders beyond specifications being manipulated; capacity can be an issue, particularly in the very specialized sector of infrastructure, where very sophisticated technical skills are required and are often difficult to find locally.
As a result of the industry groups’ findings, the national government made it mandatory to use standard tender documents for public transport works. These documents (.zip download) outline very specific requirements or targets that bidders must meet in order to participate in the tender process and win contracts (for example, the firm must have at least X years experience in carrying out similar projects). This information relates to transparency agreements, basic bidding letters, past experience, organizational capacity, financial status, social clauses to hire local staff, among others. Standard documents like these are important in cases where there is a high risk of corruption, but they’re also useful for small entities that have limited capacity since they can use ready-made documents instead of spending time and resources preparing bespoke specifications.
While the studies of SCI and CCI did not cover national entities, the central government has also shown a strong interest in growing competition at the national level. It recently launched a report on competition across central procuring entities in 2018 and set a goal to increase the average number of bidders per tender for the central government by 5% in 2019, as outlined in the public procurement agency’s action plan. Academic research suggests single-bid contracts are more expensive on average, so increasing the number of bidders could lead to greater savings for the government.
The range of different companies that win contracts could be another important indicator for measuring competition, with the aim of having a larger pool of suppliers. This could be calculated using SECOP data, although it is not currently a target in the agency’s action plan.
The main central government institution that contracts public works (INVIAS) has seen a surge in number of bidders when using standard tender documents for its own procurement processes, so when the SCI and CCI released their findings, there was a strong argument to expand the experience to subnational level entities (departments and municipalities).
Despite some concerns over potential loss of autonomy among local governments, the new law was enacted in January 2018, and use of the standard tender documents became mandatory in April 2019.
It will be possible to calculate the impact of these changes later in the year, with an increase in the number of bidders expected. They have a special relevance for road works as Colombia embarks on a major project to build tertiary roads across the country. There is also interest in expanding the scope of the reforms to other sectors.
Un poco de información permite llegar muy lejos: cómo el análisis de proponentes podría aumentar la competencia en los contratos de infraestructura de Colombia
La estandarización de los documentos de licitación debería traducirse en un aumento en el número de proponentes por licitación para proyectos de obras públicas este año.
Resumen: En un esfuerzo por hacer que la contratación pública sea más competitiva, Colombia está explorando formas de alentar a más empresas a presentar ofertas para contratos públicos. Una mayor competencia en las adquisiciones ayudará al gobierno a obtener mejores obras y servicios a precios más justos, de empresas más calificadas. Un mayor número de oferentes también significa un menor riesgo de favoritismo y colusión. Los aportes de las partes interesadas de la industria y el análisis de datos han sido claves para comprender los motivos de una baja participación y, en particular, para encontrar una solución para los contratos de obras públicas. En abril de 2019, Colombia comenzó a utilizar los documentos estándar de licitación para la infraestructura de transporte público [descargar .zip], para que el proceso de contratación sea más transparente y evitar que las especificaciones de la licitación se adapten para favorecer a algunos proveedores. Este movimiento se produce después de que las asociaciones de la industria analizaron los datos oficiales y descubrieron que la mayoría de las licitaciones para tales proyectos tenían solo un proponente, utilizando los datos de los PDF de la plataforma administrada por la agencia de contratación pública. Una nueva plataforma totalmente transaccional, que exporta datos en el formato del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas, permitirá calcular el impacto de estas reformas más adelante en 2019, y agilizará y facilitará este análisis en el futuro. Mientras tanto, el gobierno está utilizando datos de contratación abierta para rastrear el progreso hacia su objetivo de aumentar el número promedio de postores por licitación para entidades del gobierno central en 2019.
En 2014, la Sociedad Colombiana de Ingenieros (SCI) comenzó a analizar la contratación pública. Les preocupaba que los grandes escándalos relacionados con la corrupción en la adjudicación de contratos hubieran empañado la reputación de la profesión de ingeniero.
«Contratista» se había convertido en una mala palabra, sinónimo de corrupción, explica el presidente de la SCI, Argelino Durán Ariza.
Durante varios años, los ingenieros civiles y otros proveedores potenciales se quejaron de los problemas que enfrentaron en la licitación de los contratos gubernamentales porque estas empresas rara vez cumplían con los requisitos de las especificaciones de la licitación, que a menudo eran tan limitadas que la SCI creía que se estaban adaptando para beneficiar a algunos proponentes particulares.
«El mayor golpe fue para las pequeñas y medianas empresas locales que [no ganaban contratos] a menos que aceptaran pagar sobornos», dijo Durán Ariza.
Así que la SCI comenzó a reunir evidencia objetiva para evaluar las quejas que habían escuchado sobre prácticas sospechosas de contratación en algunos municipios, entidades en Bogotá y departamentos (gobiernos regionales). Querían usar datos para averiguar si las especificaciones de licitación a menudo incluían condiciones irrazonables y si esto se correlacionaba con un número bajo de oferentes. Dichos hallazgos, a su vez, podrían ser indicativos del posible corrupción en beneficio de intereses ilícitos en en el mercado público, según Durán Ariza.
Uso de los datos de contratación para investigar la competencia
La SCI analizó los datos disponibles en los sitios web de los gobiernos para determinar cuántas empresas licitaban en los procesos de contratación, centrándose en tres métodos competitivos: licitaciones públicas (el método predeterminado), selecciones abreviadas (licitaciones competitivas con tiempos más cortos), y concursos de méritos (cuando se prioriza la calidad, por ejemplo, para servicios de consultoría, diseños arquitectónicos, etc.). Más tarde, en 2016, también analizaron las subastas inversas (para bienes y servicios estandarizados, en los que se prioriza el precio). Algunos elementos de datos que fueron particularmente útiles incluyeron las identidades de los proveedores, los valores de adjudicación, los tipos de contrato y el número de oferentes.
Utilizaron datos de la plataforma de compra pública de Colombia SECOP I para hacer sus cálculos. Lanzada en 2007 por la agencia de contratación pública Colombia Compra Eficiente, la plataforma almacena documentos PDF de procesos de contratación, y algunos campos limitados de datos. Aunque los datos abiertos se exportan desde SECOP I, el número de proponentes por licitación no se captura como un campo de datos específico (de hecho, ni siquiera fue posible calcularlo). De modo que la SCI verificó manualmente los documentos PDF de miles de procesos disponibles en la plataforma. Esto también les permitió hacer una referencia cruzada de los PDF con los datos ingresados manualmente por los funcionarios públicos, donde encontraron errores humanos que llevaron a problemas de calidad de los datos.
Los análisis como los de SCI deberían ser más rápidos y fáciles en el futuro, cuando la nueva plataforma de compras electrónicas completamente transaccional SECOP II, que se lanzó en 2015, se convierta en la plataforma principal para más entidades gubernamentales, especialmente a nivel nacional. La plataforma publica datos en el formato abierto, estandarizado y reutilizable del Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (OCDS). Esta almacena archivos PDF, pero también muchos más campos de datos, incluido el número de oferentes, en tiempo real. En algunos años, una vez que cada entidad pública en Colombia esté obligada a utilizar SECOP II para realizar procesos competitivos, los proveedores se registrarán para presentar una oferta en el sistema y la cantidad de proponentes se calculará automáticamente a partir de estos datos, al igual que otras estadísticas importantes.
Los datos muestran que las ofertas de proponentes únicos son comunes.
El análisis de la SCI mostró que en muchas licitaciones, solo había un proponente. Los investigadores a veces usan adjudicaciones con una sola oferta como un indicador aproximado para el riesgo de corrupción porque es más probable que estos contratos hayan sido manipulados para favorecer a cierta compañía, mientras que en aquellos adjudicados de manera justa es probable que exista un mayor número de oferentes.
En 2017, la SCI descubrió que solo había un proponente en más de la mitad (56%) de todos los contratos del departamento adjudicados ese año (en total, más de 2,500 contratos por un valor de más de un billón de pesos colombianos). A nivel municipal, se adjudicaron 21,500 contratos por más de 8 billones de pesos colombianos, de los cuales el 94% tenía tres o menos oferentes.
A conclusiones similares llegaron los estudios realizados por otra organización que representa a compañías más grandes, la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI).
Examinando el caso de los documentos estándar de licitación
Trabajando en coordinación, ambos grupos llevaron su investigación a las autoridades que tenían el poder de investigar aún más las irregularidades, así como a aquellos que podrían introducir nuevas regulaciones para reducir el riesgo de corrupción en los nuevos procesos de adquisición.
En teoría, puede haber otras razones para una baja participación en ofertas más allá de las especificaciones que se manipulan. La capacidad puede ser un problema, especialmente en el sector muy especializado de la infraestructura, donde se requieren habilidades técnicas sofisticadas, las cuales a menudo son difíciles de encontrar a nivel local.
Como resultado de los hallazgos de los grupos de la industria, el gobierno nacional hizo obligatorio el uso de documentos estándar de licitación para las obras de transporte público. Estos documentos (descarga de .zip) describen los requisitos u objetivos muy específicos que los proponentes deben cumplir para participar en la licitación y ser adjudicados (por ejemplo, la empresa debe tener al menos X años de experiencia en la realización de proyectos similares). Esta información incluye acuerdos de transparencia, cartas básicas de licitación, experiencia pasada, capacidad organizativa, estados financieros, cláusulas sociales para contratar personal local, entre otros. Los documentos estándar como estos son importantes en los casos en los que existe un alto riesgo de corrupción, pero también son útiles para las entidades pequeñas que tienen una capacidad limitada, ya que pueden utilizar documentos listos para usar en lugar de gastar tiempo y recursos en la preparación de documentos desde cero.
Si bien los estudios de la SCI y la CCI no cubrieron las entidades nacionales, el gobierno central también ha mostrado un gran interés en el aumento de la competencia a nivel nacional. Recientemente lanzó un informe con indicadores de competencia de las entidades en 2018 y estableció un objetivo para aumentar el número promedio de oferentes por proceso competitivo para el gobierno central en un 5% en 2019, como se describe en el plan de acción de la agencia de contratación pública. La investigación académica sugiere que los contratos con un único proponente son más costosos en promedio, por lo que aumentar la cantidad de oferentes podría generar mayores ahorros para el gobierno.
El número de compañías diferentes que obtienen contratos podría ser otro indicador importante para medir la competencia, con el objetivo de tener un mayor número de proveedores. Esto podría calcularse utilizando los datos de SECOP, aunque actualmente no es un objetivo planteado en el plan de acción de la agencia.
La principal institución del gobierno central que contrata obras públicas (INVIAS) ha experimentado un aumento en el número de oferentes al utilizar documentos de licitación estándar para sus propios procesos de contratación, por lo que cuando la SCI y la CCI publicaron sus conclusiones, hubo un fuerte argumento para ampliar esta experiencia a entidades subnacionales (departamentos y municipios).
A pesar de algunas preocupaciones sobre la posible pérdida de autonomía entre los gobiernos locales, la nueva ley se promulgó en enero de 2018, y el uso de los documentos estándar de licitación se hizo obligatorio en abril de 2019.
Será posible calcular el impacto de estos cambios más adelante en el año, y se espera un aumento en el número de proponentes. Estos tienen una relevancia especial para las obras viales, ya que Colombia se embarca en una gran proyecto para construir vías terciarias en todo el país. También hay interés en ampliar el alcance de las reformas a otros sectores.
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