¿Cómo es realmente generar apertura en las contrataciones públicas? Enseñanzas desde adentro
Mariana San Martín, nuestra nueva gerenta de Contrataciones Abiertas en Infraestructura, brinda una perspectiva directa de cómo es en realidad el proceso de reforma en el sector público. San Martín ha participado activamente en esta agenda en Argentina, en un primer momento como funcionaria del Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y luego como directora de Gobierno Abierto en la Provincia de Buenos Aires.
Los procesos de contratación pública de obras de infraestructura suelen ser complejos y desordenados, al estar conformados por varios proyectos y subproyectos, así como contratos y subcontratos, distribuidos entre distintos sistemas y organismos gubernamentales. Muy a menudo, los proyectos no cuentan con identificadores únicos, lo cual dificulta la posibilidad de darles seguimiento y controlar la ejecución tanto entre organismos como dentro de un mismo ministerio. En el caso de Argentina, se suma otra complejidad: los altísimos índices de inflación provocan una fluctuación extrema de los precios que dificulta incluso más la posibilidad de gestionar los contratos y dar seguimiento a su ejecución o entender las causas de las variaciones.
Tuve el privilegio de participar en reformas para el gobierno abierto y las contrataciones abiertas en infraestructura y superar estas complejidades y generar información valiosa sobre cómo se gasta el dinero de los contribuyentes.
Ciudad de Buenos Aires
Buenos Aires, la capital de Argentina, es el territorio con mayor riqueza y desarrollo del país y cuenta con una población de 3 millones de habitantes. Comparativamente, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA) cuenta con algunos de los mejores procesos, además de un presupuesto importante. Si bien se trata de un gobierno reformista interesado en llevar a cabo innovaciones, la coordinación entre los organismos de la Ciudad podría mejorarse y no cuenta con datos suficientes para tomar decisiones basadas en evidencias. Desafortunadamente, esta necesidad no siempre es reconocida por los funcionarios públicos. En las primeras reuniones que mantuve para avanzar en la posibilidad de un proceso de apertura en el gobierno, muchos de los más altos funcionarios, o incluso la mayoría, insistían en que “ya se publica todo”. Se referían a los pliegos de las licitaciones que, en realidad, solo estaban disponibles en formato PDF y eran prácticamente imposibles de encontrar a menos que ya se conociera el número del documento en cuestión. Así empezó mi largo recorrido para conseguir reformas en materia de gobierno abierto en Argentina.
En 2016, el Gobierno de la Ciudad tomó la audaz decisión de desarrollar BA Obras, la primera plataforma de gobierno abierto para infraestructura en la ciudad, que publicaría datos abiertos sobre más de 900 obras públicas y sus correspondientes contratos, de manera sencilla e interactiva. Nuestra expectativa era que esto contribuyera a incrementar la eficiencia, mejorar la coordinación entre organismos y reducir las posibles irregularidades.
Actualmente, la plataforma se encuentra activa en: https://www.buenosaires.gob.ar/baobras
La plataforma de código abierto, en la que se incluyen los más de 900 proyectos de infraestructura de la Ciudad, ha servido de inspiración para proyectos similares en Argentina y en ciudades de México y Brasil.
Provincia de Buenos Aires
Ahora quisiera referirme a una realidad completamente distinta, la de la Provincia de Buenos Aires, que tiene un territorio inmenso y atraviesa serios desafíos con un nivel insuficiente de recursos. El presupuesto limitado de la provincia se destina casi en su totalidad, el 85%, a gastos generales (salarios, jubilaciones, coparticipación, etc.). Como resultado de esto, apenas el 15 % restante puede aplicarse a objetivos vinculados con políticas más generales como infraestructura, medicamentos o libros escolares. Hacer algo con este margen es un desafío casi imposible.
Según datos del Ministerio de Infraestructura de enero de 2018, el déficit de infraestructura en la provincia era de USD 96 000 millones, aproximadamente el doble del presupuesto total anual de la provincia. Suponiendo que asignáramos el 6 % del presupuesto a infraestructura, eliminar el déficit nos llevaría 50 años.
Los ciudadanos de la provincia no reciben la infraestructura indispensable para salvar vidas que se necesita: cerca del 24 % de la población está en riesgo de inundación; el 50 % no tiene acceso a saneamiento adecuado; el 25 % no tiene acceso al agua limpia; el 70 % de la red de caminos no está pavimentado; el 96 % de los hospitales tienen problemas estructurales; el 36 % de los hogares todavía no están conectados a una red de gas activa y hay 1600 barrios carenciados.
Por esto, el Gobierno de la Provincia entendió que se necesitaba una transformación radical para abordar estas condiciones devastadoras. En 2018 propusimos estandarizar los datos sobre proyectos de infraestructura en curso en el territorio, a fin de mejorar la eficiencia interna de los procesos y la coordinación entre los distintos organismos. Esto permitiría ahorrar tiempo y dinero y, a la vez, conseguir resultados más eficaces para los ciudadanos. Implementar una plataforma de gobierno abierto para el área de infraestructura parecía una respuesta más que oportuna.
Sin embargo, la combinación de urgencia, recursos (o falta de estos) y “malos” datos menoscabaron nuestra posibilidad de ejecución. A menudo, cuando hablamos sobre datos abiertos, olvidamos que muchas instituciones no cuentan con el grado de sofisticación, tecnología ni procesos para llevar a cabo reformas sobre datos abiertos a una escala significativa. Recuerdo haberme reunido con cada uno de los 135 intendentes de cada municipio de la provincia donde, junto con mi equipo, tomamos nota minuciosamente de cada uno de los proyectos de infraestructura de los municipios para poder convertir esta información en datos que pudieran cargarse y utilizarse. Sencillamente, no contaban con la capacidad para digitalizar la información, por lo que tuvimos que arremangarnos y hacerlo nosotros. Ésta fue la única forma de avanzar con la plataforma de transparencia en infraestructura que proponíamos.
La plataforma, que releva los 8000 proyectos de infraestructura de la provincia, ya está lista pero, lamentablemente, todavía no se ha publicado. Sin embargo, su desarrollo ya ha contribuido a mejorar los procesos internos del gobierno. Tal como ocurrió en el Gobierno de la Ciudad, la recolección, estandarización y sistematización de datos en el Gobierno de la Provincia empezó en un equipo pero luego se extendió al resto de la organización, y mejoró la calidad de los datos y los procesos en una escala mayor.
Desafíos
Implementar este tipo de reformas con éxito no es algo sencillo, incluso en un país de ingresos medios-altos, miembro del G20. Cuando la desarrollamos, este tipo de plataformas todavía no existían ni había reglamentaciones que les dieran sustento y era probable que muchos las calificaran de “sensibles”. Por ende, resultó complejo persuadir a los funcionarios públicos para que las respaldaran. Otros obstáculos importantes que también enfrentamos fueron la baja calidad de los datos y la falta de estandarización en los sistemas (muchos de ellos en papel) de los distintos organismos. El gobierno tiene infinidad de temas urgentes que reclaman su atención; por ende, para que la apertura siguiera estando entre las prioridades de los líderes políticos, sabíamos que tendríamos que plantear argumentos muy convincentes, mantener bajos los costos y tomar la iniciativa en tareas técnicas. En el Gobierno de la Provincia se sumó el desafío de la existencia de otros niveles de gobierno dentro del mismo territorio, con la consiguiente falta de claridad en las responsabilidades y problemas en la coordinación.
7 enseñanzas para quienes promueven reforma
A fin de materializar nuestros ambiciosos objetivos sobre contratación abierta en la Ciudad de Buenos Aires, tuvimos que ser persistentes y hacer concesiones al inicio, asegurándonos de que los cambios que implementáramos no pudieran revertirse fácilmente. No siempre es un momento oportuno para realizar reformas. En ambientes políticos hay momentos de oportunidad para avanzar en determinadas agendas rápidamente (¡esto requiere ser veloz y aprovechar el momento!) y otros en los que esto no es posible. En este último caso, es clave ir construyendo el caso para que cuando la oportunidad surja, el proyecto esté listo.
- Aceptación en las más altas esferas políticas: en ambos casos, el apoyo de las máximas autoridades públicas permitió que los proyectos fueran una prioridad dentro del gobierno. Dado que es una agenda que puede resultar “delicada” y no se suele ser prioritaria, es fundamental conseguir el apoyo de los altos mandos del gobierno. A su vez, una buena estrategia es tener presentes las ventanas de oportunidad, es decir, aquellos momentos en que los políticos buscarán conseguir visibilidad a través del trabajo realizado.
- Algunos cambios son más sencillos de lograr: es más fácil implementar estos cambios en un gobierno con procesos y sistemas firmemente establecidos. El punto de partida resulta más claro y las ventajas de la estandarización son más evidentes. Eso es lo que ocurrió en la Ciudad a diferencia de la Provincia.
- Promotores dentro del gobierno: es fundamental contar con alguien que promueva esta agenda desde adentro. Si esta persona ocupa un rol político estratégico, las posibilidades de éxito serán mayores. También es crucial contar con aliados estratégicos a lo largo del gobierno.
- Contar con un equipo líder: esto es central para poder coordinar el trabajo, realizar un atento seguimiento del proyecto y asumir la responsabilidad por las distintas tareas, dado que la mayor parte del tiempo de las otras áreas participantes estará dedicado a hacerse cargo de sus funciones y prioridades habituales.
- Ventanas de oportunidad: los períodos electorales y ciertos momentos políticos serán cruciales para esta agenda y para que haya voluntad política de divulgar más o menos información. Lamentablemente, este fue el motivo por el cual, en la provincia, la plataforma nunca se puso en marcha pese a haber sido completada.
- Finalidad de la apertura de datos: el personal involucrado debe entender por qué esta iniciativa les será de utilidad. Un motivo es que les ayudará a mostrar evidencia del impacto alcanzado en prioridades establecidas.
- Aliados externos y reconocimiento internacional: a veces los gobiernos tardan en concretar un cambio de mentalidad a favor de la apertura. Para que eso ocurra, resulta muy conveniente tener aliados en organizaciones internacionales, en la sociedad civil y en los medios de comunicación. En el caso de la provincia, afiliarnos a una organización internacional legítima como CoST contribuyó a la aceptación a nivel interno, debido a que tenía el potencial de incrementar la visibilidad, la legitimidad y los recursos del gobierno.
¿Cuál es el siguiente paso?
La Ciudad de Buenos Aires se encuentra en una posición única. Es el momento ideal para dar el siguiente paso e ir de la publicidad de los datos a su efectiva utilización para a partir de allí, efectuar reformas y transformar los servicios públicos. La plataforma BAObras debe usarse eficazmente, y eso implica que los datos “útiles” deben analizarse periódicamente para identificar irregularidades e incongruencias que pongan luz sobre potenciales mejoras. De este modo, el Gobierno de la Ciudad estaría transmitiendo a sus ciudadanos el mensaje de que tiene un interés genuino en la modernización y está decidido a mejorar los servicios públicos, lo cual reforzará la confianza y la integridad. Es importante alentar y capacitar a los actores interesados externos al Estado para que utilicen los datos con el fin de monitorear los avances y el desempeño. La presencia de foros abiertos donde los ciudadanos puedan analizar sus hallazgos con los funcionarios públicos también es clave para la eficacia y la inclusión en el gobierno.
Es mucho lo que podemos extraer de los datos, sobre todo cuando están debidamente organizados con herramientas potentes como los estándares de datos abiertos OC4IDS y OCDS. Sería crucial que estas historias pudieran transmitirse de manera valiosa y que estas transformaciones efectivamente se produzcan. Como líder en este tema, la Ciudad puede incorporar estándares de datos abiertos en la asistencia que brinda a otros gobiernos a través de su expertise y plataforma de código abierto.
La Provincia de Buenos Aires todavía tiene mucho por recorrer si bien las recompensas pueden ser inmediatas. Puede publicar y hacer operativa la plataforma para la transparencia en infraestructura “Obras Abiertas”, que ya ha sido desarrollada y está lista para ser usada, incluidos datos en formato OC4IDS. La provincia puede beneficiarse considerablemente si logra mayor eficiencia y mejora sus procesos, dado que las necesidades siguen siendo inmensas y los recursos, escasos. En una segunda etapa, sería crucial poder avanzar en medidas para el uso de datos y normativa respaldatoria.
Los proyectos de infraestructura serán un desafío cada vez más urgente en el período de recuperación económica posterior al COVID-19. Necesitamos más y mejores datos para estar a la altura de este desafío, y es justamente en esto que pueden ayudar las contrataciones abiertas. En mi nueva función en Open Contracting Partnership, me comprometo a seguir dando apoyo a la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires y a brindarles toda la orientación, el estímulo y la asistencia técnica que necesitan para transformar en realidad esta aspiración de un gobierno abierto.
