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Democratizar la contratación pública en Ecuador

Desafío: Ecuador, al igual que muchos países, lidia desde hace tiempo con un sistema de contratación cerrado y marcado por la opacidad. Si bien a partir de 2009 las contrataciones se realizan mayormente de manera electrónica, la burocracia y los procedimientos limitados desalentaban la competencia y hacían que el sistema fuera vulnerable a situaciones de favoritismo y corrupción. Debido a la falta de transparencia, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) tenían dificultades para monitorear contratos y para lograr que los proveedores (y líderes electos) rindieran cuentas si proporcionaban bienes y servicios de calidad deficiente.

Enfoques de contratación abierta: A través de Lift, el programa de aceleración de impactos de OCP, quienes impulsaban reformas desde el gobierno colaboraron con organizaciones de la sociedad civil para transformar y democratizar el ecosistema de la contratación pública en Ecuador. El Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP) de Ecuador creó un circuito sólido de retroalimentación al publicar de manera proactiva y en tiempo real datos sobre contratación fáciles de usar. Además, realizó inversiones para introducir cambios en las políticas y ofrecer capacitaciones a fin de mejorar las prácticas de contratación, aumentar la competencia y que los compradores pudieran monitorear el desempeño a partir de datos. La sociedad civil trabajó con el SERCOP para establecer un observatorio de contratación pública que formulara recomendaciones constructivas orientadas a perfeccionar las prácticas. Los cambios se aplicaron, en primer término, a las contrataciones relacionadas con la COVID-19 y, en forma gradual, se extendieron a todo el sistema de contratación.

Resultados: Entre 2019 y 2022, la competencia en el sistema de contratación pública aumentó significativamente. La contratación pública se incrementó un 10 %, el uso de regímenes especiales se redujo un 19 % y la participación de proveedores creció un 17 %. La cantidad promedio de ofertas se ha incrementado a más de 4 entre 2019 y 2022, en comparación con 3,5 ofertas en el período entre 2015 y 2018; algunos sectores incluso duplicaron su cantidad promedio de oferentes en comparación con la que solían tener. La sociedad civil mejoró su control sobre los procesos de contratación, lo que incluyó el logro de una victoria legislativa que aseguró el derecho a acceder a los datos de contratación. En la actualidad, una red de organizaciones cada vez más extensa utiliza datos de contratación como parte de su labor, por ejemplo, para identificar riesgos de corrupción y para hacer un seguimiento de las prestaciones de servicios, lo que ha generado la apertura de 172 causas judiciales para investigar compras cuestionables realizadas durante la pandemia.

Cuando la pandemia se desató en 2020, Ecuador recurrió a contrataciones de emergencia para la adquisición de equipos de protección que salvan vidas. Por la urgencia de la situación, los sistemas y las responsabilidades habituales se vieron sometidos a una mayor presión, debido a lo cual, el mencionado país latinoamericano tomó una medida drástica. Publicó todas las contrataciones de emergencia como datos abiertos, de modo que los ciudadanos, los periodistas y el propio gobierno pudieran hacer un seguimiento de lo que se gastaba y a quiénes se contrataba. 

Las consecuencias supuestamente negativas que los críticos habían advertido que ocurrirían si se abrían todos los datos de las contrataciones de emergencia nunca se produjeron. Por el contrario, el monitoreo de los contratos por parte de la sociedad civil ayudó a que el gobierno detectara acuerdos fraudulentos así como a saber qué artículos se necesitaban con más urgencia y si se habían entregado según lo planificado. El experimento fue tan positivo que Ecuador amplió este enfoque de contratación abierta a todas las contrataciones públicas del país. 

La “ciudadanizar de la contratación pública”, como la llama María Sara Jijón, directora del organismo de contratación pública ecuatoriano, el SERCOP, no solo aumentó el control público sino que ha tenido buenos resultados tanto para los proveedores como para los ciudadanos.

Maria Sara Jijón, Directora, SERCOP

Estos resultados positivos son consecuencia de una estrategia muy deliberada y de varios años de trabajo arduo para lograr que todos pudieran acceder en todo momento a los datos de contratación pública de Ecuador; que estos datos estuvieran organizados de modo tal que las herramientas digitales pudieran utilizarlos para hacer un seguimiento del desenvolvimiento de las contrataciones; y que la colaboración entre varios actores del sistema de contratación fuera lo suficientemente firme como para que, en caso de detectarse algún problema, este pudiera elevarse a la persona correcta. 

“Desde hace tiempo deseábamos trabajar con los datos, pero era muy difícil acceder”, señala Marcelo Espinel, subdirector de la organización sin fines de lucro Fundación Ciudadanía y Desarrollo (FCD), que aplica los datos a un observatorio público que detecta señales de alerta en la contratación pública. En la actualidad, FCD interactúa con cientos de periodistas y actores de la sociedad civil para examinar con atención gastos importantes, como los correspondientes a la respuesta a la pandemia y las comidas escolares, así como temas que reciben poca atención, como quién paga la limpieza de derrames de petróleo provocados por compañías privadas.

En el caso de los proveedores, gracias a la transparencia radical del SERCOP, más proveedores potenciales pudieron descubrir futuras oportunidades y prepararse mejor para aprovecharlas. Junto con otras medidas, esto ha provocado un aumento en la cantidad de oferentes y de nuevos proveedores en un momento en el cual muchos países han experimentado una reducción en la participación tras haber respondido a la pandemia utilizando, en gran medida, procedimientos no competitivos. 

El modelo de reforma de la contratación abierta de Ecuador también funcionó porque estos cambios se consagraron a través de leyes. Las autoridades están obligadas a divulgar datos de manera proactiva, y el público tiene el derecho legal de acceder a la información. Los compromisos internacionales de alto nivel han ayudado a que estas reformas se mantuvieran después de la transición presidencial de 2021.

Transparencia, diversificación y democratización: Las estrategias de contratación abierta que impulsan las iniciativas de Ecuador en materia de contratación pública

Las bases para la reforma datan de 2019, cuando un equipo de Ecuador participó en el programa de aceleración de impactos Lift, de OCP. Sus miembros, que pertenecían a la organización de la sociedad civil FCD y al organismo nacional de contrataciones, SERCOP, estaban decididos a poner fin a la falta de transparencia que desde hacía tiempo afectaba al sistema de contratación pública. Incluso antes de la pandemia, el SERCOP detectó que existía competencia limitada porque había compradores que abusaban de procedimientos especiales que no tenían los mismos requisitos de presentación de informes que otros métodos de contratación. El sistema era susceptible a actos de corrupción y no cumplía el objetivo de proporcionar bienes, obras y servicios adecuados a los ciudadanos. 

Se deseaba no solo introducir mejoras técnicas en el sistema, sino crear un ecosistema de contratación dinámico que fuera abierto, transparente y receptivo. Contar con apoyo político para esa transformación sería fundamental, por lo que el equipo elaboró el primer Plan de Acción Nacional de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP) de Ecuador, un mapa de ruta formulado a partir de un proceso de consulta inclusivo, con tareas claras e hitos para poder hacer efectiva su visión. 

“Gracias al proceso Lift, pudimos tomar un rumbo más claro y fundamentar nuestra aspiración”, recuerda Marcelo Espinel, subdirector de FCD. 

El programa Lift aparta a los actores de las distracciones de su trabajo habitual y genera un espacio en el que la sociedad civil y los funcionarios públicos pueden analizar los desafíos que tienen en común y trabajar deliberadamente en su plan de reforma. 

“Nuestra participación en el programa Lift nos permitió establecer un parámetro sobre cómo estábamos usando en el SERCOP nuestros datos. Nos ayudó a reconocer que la gestión adecuada del sistema de contratación pública debe basarse en datos y cómo esos datos pueden mejorar el ecosistema”, señaló Paul Proaño, director de Herramientas de Análisis del SERCOP.

El equipo de Ecuador que trabaja en las reformas durante un taller de Lift en Bogotá. De izquierda a la derecha: Marcelo Espinal (FCD), Denise Zelaya (FCD), Irene Montero (SERCOP), Paul Proaño (SERCOP)

En resumen: Datos abiertos en tiempo real

La urgencia acrecienta los riesgos en las compras públicas. La presión por cumplir puede hacer que los controles y la supervisión habituales queden relegados a un segundo plano. La pandemia representó un shock sin precedentes, durante el cual gobiernos de todo el mundo se esforzaron para protegerse de estafadores, especuladores y otros oportunistas que buscaban aprovecharse de la crisis para su propio beneficio. Los compradores soportaban la presión inmensa de tener que aprobar acuerdos por mascarillas, guantes y otros equipos de protección o correr el riesgo de perderlos frente a otro comprador. 

En Ecuador, el SERCOP entendió la importancia y la urgencia de la situación. Ya tenía preparado un plan de reforma a partir del programa Lift y de la experiencia de su trabajo con la sociedad civil a través de FCD, por lo que aceleró sus esfuerzos por compartir datos en tiempo real y apostó a la inteligencia colectiva para atravesar la crisis. 

Para abril de 2020, el SERCOP había transformado su plataforma de contrataciones de emergencia en un “tablero de información para los ciudadanos” en tiempo real, que permitía hacer un seguimiento de lo que sucedía con las compras de emergencia. Los datos, previamente almacenados en distintas bases de datos, se relacionaban utilizando el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas (Open Contracting Data Standard, OCDS) como modelo de datos. En los primeros dos meses, en la herramienta ya se habían incluido los detalles de 2.533 contratos abiertos por un valor de USD 79 millones y en los que habían participado 573 entidades. Esto contrastaba drásticamente con la forma en que los datos se publicaban antes, cuando en el sistema de datos fragmentado y desorganizado del organismo, que se encontraba en vigor desde 2009, la unidad de inteligencia comercial del SERCOP solo podía actualizar la información con una periodicidad mensual.

Sin embargo, la tecnología por sí sola no iba a ser suficiente. Los organismos gubernamentales y los compradores debían cambiar la forma de ver las cosas y familiarizarse con las herramientas. Para el siguiente paso, que consistía en dar apertura al resto de los datos, el apoyo de FCD y de Open Contracting Partnership resultó esencial. Mientras que OCP proporcionó apoyo técnico y para la gestión de cambios, FCD organizó talleres de capacitación para funcionarios públicos con la ayuda de la Escuela Politécnica Nacional. En el curso de seis sesiones, se abarcaron los fundamentos del gobierno abierto, de los datos abiertos y de las tecnologías cívicas, desde la minería de datos hasta su visualización. En otros talleres, la organización de tecnología cívica Datalat analizó las necesidades que tenían las organizaciones de la sociedad civil, los periodistas y los expertos en datos abiertos como usuarios de datos.

En esta instancia, era claro que el sistema de contratación no contaba con lo necesario para abordar las contrataciones de emergencia y el aumento de adjudicaciones directas que se había producido durante la pandemia.

El organismo de contratación pública designó a una nueva directora tras las elecciones de junio de 2021, María Sara Jijón, quien rápidamente elaboró un plan basado en tres ejes para abordar estas falencias y redobló los objetivos de la reforma: “El primer eje de gestión es transparencia, integridad y, obviamente, lucha contra la corrupción. El segundo eje es mayor nivel de concurrencia, pluralidad, pero siempre asegurándonos que haya calidad en los procedimientos, obviamente, en los bienes, obras y servicios que se ofrecen a través de la compra pública. Y finalmente, [la tercera estrategia es] lo que nosotros coloquialmente le llamamos la ciudadanización de la contratación pública, es decir, acercar la compra pública a los ciudadanos, y que los ciudadanos sientan la confianza de que nosotros tomamos sus inquietudes y reclamos con seriedad”. 

En diciembre de 2021 se puso en marcha la plataforma de datos abiertos denominada Contrataciones Abiertas Ecuador, que ofrece una búsqueda interactiva, descargas globales en el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas y una interfaz de programación de aplicaciones (Application Programming Interface, API) para facilitar las consultas de búsquedas detalladas, todo ello según las necesidades de los usuarios.

El nuevo portal de datos abiertos del SERCOP

De los datos abiertos al empoderamiento de los usuarios

En septiembre de 2022 se puso en marcha una nueva plataforma de detección de señales de advertencia, ContratosTransparentes.Ec, elaborada por la sociedad civil con ayuda de OCP. Esta plataforma recibe directamente datos abiertos del SERCOP y brinda análisis independientes sobre cinco indicadores principales agregados: transparencia, temporalidad, trazabilidad, competitividad y confiabilidad.

FCD también analiza los datos mediante su Observatorio de Contratación Pública. Sus informes permiten conocer la eficiencia de los procesos de contratación pública del país y el uso de contratos que no superan un determinado umbral, el catálogo electrónico y compras realizadas por algunas de las ciudades más grandes, incluidas Quito, la capital, y Guayaquil. 

“Con el nuevo portal, la demanda ha sido una locura. En un año, hemos capacitado a 500 periodistas y ciudadanos en el uso de la plataforma”, dice Espinel.

Los subsidios para la elaboración de informes proporcionados por FCD han ayudado a producir notas sobre el mercado de USD 603 millones de las comidas escolares, compras de mascarillas durante la pandemia y otras. La organización de tecnología cívica Datalat también analizó las contrataciones de emergencia de Ecuador

Más de 200 participantes recibieron capacitación sobre mejores prácticas de contratación pública y sobre el uso de datos del OCDS con fines de análisis en una maratón de datos organizada por el SERCOP, junto con el gobierno nacional ecuatoriano, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo y OSC locales. En el evento, los 21 equipos participantes presentaron proyectos relacionados con la inclusión, iniciativas contra la corrupción, contrataciones públicas con perspectiva de género y prácticas de contratación sostenibles.
El monitoreo de contratos públicos durante la pandemia, facilitado por los nuevos datos abiertos disponibles, tuvo un impacto visible en el rastreo de instancias de corrupción y en la identificación de actores que sacaban provecho de las contrataciones de emergencia. Periodistas y organizaciones de la sociedad civil, como FCD, detectaron y comunicaron las irregularidades resultantes del abuso de los procedimientos de emergencia así como la demora en la publicación de los datos, la existencia de compañías a quienes se les adjudicaban contratos a pesar de estar “deshabilitadas” en el registro de proveedores o el uso frecuente de contratos que no superan determinado umbral. Este seguimiento de datos de contratación por parte del público ha dado como resultado la apertura de más de 172 causas judiciales

A partir de las conclusiones se generaron cambios tendientes a mejorar la disponibilidad y la calidad de la información mediante actualizaciones en la plataforma de datos abiertos. El SERCOP, además, estandarizó la forma en que los proveedores clasifican los servicios que pueden proporcionar.

El equipo de ese organismo también ha estado utilizando los datos. “Nuestras bases de datos eran una caja negra. Necesitábamos crear una gobernanza de datos adecuada para mejorar la calidad de nuestros datos”, señala Paul Proaño. En la actualidad, un sistema interno hace un seguimiento de la calidad de los datos y pone de relieve las falencias, y el SERCOP utiliza ese sistema para brindar una mejor capacitación a los funcionarios públicos.

Los datos abiertos no son algo aislado. La transparencia verdadera genera confianza en los ciudadanos. Y eso solo se puede lograr teniendo datos de la mejor calidad posible.

María Sara Jijón, SERCOP

Apertura a los negocios: Aumento de la competencia

Como parte de sus iniciativas para reducir la corrupción, el SERCOP le dio prioridad a impulsar la competencia y la diversidad de proveedores. “Deseamos lograr una verdadera ciudadanización de la contratación pública”, expresó Jijón en una conferencia reciente en Paraguay. “Una de las cosas que estábamos observando es que tenemos un nivel alto de concentración de mercado. Algunos proveedores participan una y otra vez y ganan gran parte de los procesos”. 

Para alertar a más posibles proveedores sobre oportunidades, el SERCOP comunica las licitaciones abiertas y todos los planes de compra anuales públicos de los compradores en el tablero de inteligencia comercial Contratación pública en cifras, de modo que los posibles proveedores sepan con anticipación quién compra qué cosa, cuándo lo hace y por cuánto. El SERCOP también está simplificando el proceso para que las compañías soliciten su inscripción en el registro de proveedores así como estableciendo términos de referencia y los requisitos menos complejos. Otras medidas destinadas a atraer a empresas calificadas al mercado son la implementación de subastas inversas para comprar medicamentos y la incorporación de nuevas clasificaciones de servicios a su catálogo.

Más proveedores están comenzando a presentar ofertas para contratos —y a ganarlos—. La concentración de mercado se ha reducido del 42 % en 2021 al 39 % en 2022. Durante 2022, se han inscrito casi 1.000 nuevas empresas como proveedoras. 

Sentar las bases para sostener los resultados

Una meta fundamental del plan de acción nacional de Ecuador para evitar el uso abusivo de procesos pocos transparentes y propensos a corrupción fue reducir el uso del régimen especial (la contratación por parte de entidades, como empresas estatales y otras no incluidas en los informes públicos). 

Tras analizar los datos abiertos del SERCOP, concluimos que la proporción de procedimientos en virtud del régimen especial se redujo del 23 % en 2018 al 17,4 % en 2022 (junio), lo que representó una disminución de 5,6 puntos porcentuales. De 2019 a 2022, la proporción de procedimientos abiertos se incrementó 10 puntos porcentuales, de menos de 50,7 % antes de 2019 a 60,6 % en 2022 (durante el primer semestre). Comparando los dos períodos, entre 2015 y 2018, el 49 % de los procedimientos fueron abiertos, y entre 2019 y junio de 2022, el 57 % fueron abiertos.

La cantidad de proveedores que participaron en un proceso de contratación pública aumentó un 17 %, de 12 a 15 mil. El SERCOP también logró seguir aumentando el conjunto de proveedores: cada año alrededor de un tercio de las compañías oferentes no habían participado en los dos años anteriores. 

La cantidad promedio de ofertas se mantuvo por encima de 4 entre 2019 y 2022, en comparación con 3,2 en los años anteriores (2015-2018), con una tendencia positiva en la mayoría de los mercados. 

Según nuestro análisis, la cantidad promedio de oferentes en 52 sectores distintos indica un aumento en la competencia en 42 mercados de ellos, o un 80 %. El incremento es significativo en 29 mercados (el 56 %). Por ejemplo, en el sector de los servicios de limpieza y seguridad se observó un aumento promedio de oferentes mayor al 100 %, al pasar de 4,3 a 9,3. 

La proporción de licitaciones con una única oferta en procedimientos abiertos también está experimentando una tendencia a la baja desde 2015, con una reducción del 29 % en 2015 al 20,5 % en junio de 2022. En comparación con los dos períodos, esa proporción pasó del 26 % entre 2015 y 2018 al 20,6 % entre 2019 y 2022.

 

Pasar de abierto a mejor y más sostenible

Las oficinas del SERCOP en Quito.

Antes de la pandemia y durante ese período, el SERCOP estableció compromisos internacionales que ayudaron a sostener las reformas sobre contratación abierta durante la transición presidencial. Un compromiso ligado al apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI) brindó un extraordinario respaldo para la contratación abierta y para una mayor transparencia con respecto a la titularidad real. En las elecciones celebradas en Ecuador en 2021, la coalición multipartidaria que se inició durante el proceso del plan de acción de la Alianza para el Gobierno Abierto se aseguró de que los candidatos cumplieran sus compromisos con respecto a la contratación abierta y los beneficiarios finales, y de que ese plan siguiera siendo prioritario durante la transición del gobierno. El SERCOP también está trabajando para que los organismos paguen puntualmente y para ofrecer un nuevo conjunto de herramientas a los proveedores.

Pero lo más importante es que es muy difícil que estos cambios vuelvan atrás. La sociedad civil ejerció presión para que los avances relativos a la apertura de datos y el acceso a la información pudieran sostenerse en el tiempo. Según un decreto publicado el 20 de julio, las normas que rigen la contratación pública ahora garantizan el acceso a información y a datos abiertos en los contratos públicos (Texto completo del decreto).

Estos acontecimientos han allanado el camino para debatir cómo abordar desafíos a más largo plazo: reducir las desigualdades y enfrentar el cambio climático. La reciente resolución n.° 0130 exige a los compradores públicos que analicen si podrían incorporarse criterios de sostenibilidad a sus términos de referencia o especificaciones técnicas antes de iniciar el proceso de contratación. 

La constitución de Ecuador consagra el derecho a vivir en un entorno saludable. Es la primera vez en Ecuador que se aplican efectivamente medidas de sostenibilidad y que se tienen en cuenta las implicancias prácticas que estas tienen en el proceso de contratación pública. 

“Ahora podemos utilizar los datos para analizar cuestiones clave, por ejemplo, cómo integrar la sostenibilidad en la contratación pública”, destaca Proaño. “Hemos comenzado con algunas pruebas piloto; por ejemplo, incorporando como uno de los requisitos en nuestro catálogo de productos que los muebles no pueden fabricarse con madera obtenida mediante actividades agresivas de deforestación. También estamos preparando otras herramientas, como sistemas de puntos preferenciales para determinados productos a fin de favorecer la sostenibilidad”. 

Para Espinel, la experiencia ha generado “una excelente oportunidad para desarrollar un sistema de integridad e institucionalizar la colaboración, creando espacios multisectoriales que ayuden a pasar de las críticas a las soluciones”. En el futuro, Ecuador tiene la oportunidad de elaborar herramientas y procesos de monitoreo cívico que empoderen efectivamente a la sociedad civil para que puedan brindar retroalimentación en tiempo real con respecto a los procesos de contratación individuales. 

La supervisión y la participación del público son elementos fundamentales de esta democratización del proceso de contratación pública. Como dice Proaño: “Debemos crear una cultura de datos. Y hemos visto que, cuando los ciudadanos están empoderados, el cambio es posible”.

Cómo OCP ha apoyado las reformas

El equipo ecuatoriano conformado por miembros del gobierno y de la sociedad civil fue elegido como parte de la primera selección del programa de aceleración de impactos Lift, de OCP. El apoyo recibido incluyó ayuda en el diseño de la teoría del cambio general, en la gestión del proyecto para que este avanzara, así como asesoramiento y ayuda técnica para crear el Observatorio de la Contratación Pública, un espacio dirigido por la sociedad civil. OCP también proporcionó apoyo financiero y técnico para la plataforma de datos abiertos Contrataciones Abiertas Ecuador, desarrollada en sociedad con Datasketch.

Asimismo, brindó orientación para incluir metas mensurables en el compromiso de plan de acción nacional de la Alianza para el Gobierno Abierto.

Mediante nuestro programa de acción-investigación que analiza las contrataciones de emergencia, prestamos apoyo a una investigación realizada por Datalat. También implementamos un modelo para “capacitar al capacitador” junto con la Fundación Ciudadanía y Desarrollo.