Qué se puede aprender de la pauta oficial por medio de los datos de contratación

Libertad de prensa y contratación pública 

La publicidad oficial es una herramienta importante para fortalecer la comunicación entre las entidades públicas y la ciudadanía. Sirve para brindar información de interés público, sin embargo, su uso en varios países de América Latina —entre ellos Colombia— se ha desdibujado, y varios estudios han dejado en evidencia el impacto directo que los contratos de publicidad oficial tienen sobre la libertad de prensa. Es así, como la pauta ha devenido en una herramienta de censura en algunos casos, con la que se castiga a los medios críticos y se premia a quienes guardan silencio sobre malas prácticas en la administración pública. 

Para hacerse una idea de la enorme influencia de la contratación de publicidad oficial sobre el debate público y el ecosistema de los medios de comunicación, es pertinente analizar la contratación de los dos primeros años del gobierno de Iván Duque en Colombia. Durante la primera mitad de su gobierno, el presidente invirtió más de 26 mil millones de pesos (alrededor de 7 millones de dólares) en contratos de publicidad oficial que fueron utilizados para mejorar la imagen del mandatario. 

Estos contratos se concentraron en la compra de contenidos favorables en medios de comunicación, coordinación de entrevistas y una vasta estrategia en redes sociales, que incluyó la elaboración de una lista de influenciadores a los que se clasificó entre positivos, negativos o neutros de acuerdo a su posición frente al gobierno. La presidencia también utilizó estos contratos para mitigar el impacto de las movilizaciones sociales del año 2019 sobre su gestión, destinando millonarios recursos para realizar campañas que desincentivaran la protesta. Todos propósitos ajenos al correcto uso de esta herramienta. 

Durante los últimos 10 años la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), ha documentado y alertado sobre la forma en la que las entidades públicas utilizan los contratos de publicidad oficial. En el 2017 creó el proyecto Pauta Visible, para visibilizar las relaciones que existen entre la contratación de pauta, los medios de comunicación y la libertad de prensa. 

Las investigaciones de Pauta Visible, a través de cifras obtenidas de los datos abiertos de contratación han demostrado que en Colombia el uso de la publicidad oficial afecta directamente la libertad de prensa y la línea editorial de los medios de comunicación. En el proyecto hemos recaudado información de 2 mil 283 contratos de publicidad oficial de 75 entidades públicas, con un valor superior a los 850 mil millones de pesos colombianos (alrededor de 230 millones de dólares), en un plazo de cuatro años. 

En un ejercicio reciente, Pauta Visible determinó cuáles fueron las Alcaldías y Gobernaciones de Colombia que finalizaron gobiernos el año pasado, que más contratos y recursos invirtieron de pauta entre los años 2016 y 2019, identificando patrones comunes que afectan la libertad de prensa y se alejan de los propósitos de la pauta oficial. Identificar estos patrones es relevante para varios países de la región, y del mundo, pues Colombia no es el único país en el que el uso de la pauta tiene influencia directa sobre el ecosistema de medios de comunicación y libertad de expresión. 

Los patrones identificados por Pauta Visible, y que pueden ocurrir también en otros países son: 

1. Uso de intermediarios y falta de transparencia. Utilizados como canales de ejecución de los contratos de publicidad oficial, en muchos casos atentan contra la transparencia de los procesos, pues obstaculizan el acceso a la información de los procesos contractuales y de los beneficiarios directos de dichas adjudicaciones. Así mismo, muchas alcaldías y gobernaciones no suben la totalidad de sus procesos en el Sistema Electrónico de Contratación Pública de Colombia (SECOP), y sus respuestas a las solicitudes de información han sido incompletas y en ocasiones nulas.
2. La compra directa de contenidos en los medios de comunicación sin ningún tipo de advertencia o señalización, es decir, la compra de noticias o reportajes favorables a la administración, disfrazando contenido institucional de periodismo. Este es quizás uno de los patrones más problemáticos, porque a través de estos contratos disfrazan propaganda de información.
3. Contrataciones para programas institucionales, transmisiones especiales, entrevistas a funcionarios y la asistencia obligatoria a ruedas de prensa y eventos de la administración

En materia de contrataciones, la efectividad es una de sus principales características. Estos tres patrones identificados van en contra de este principio: 

1. Contratos que no apelan a ninguna necesidad específica de comunicación, sino que tienen un carácter ambiguo y genérico. Parecidos a un “cheque en blanco”, son contratos con un medio de comunicación por un término corto de tiempo,en los cuales se ordena la publicación a futuro de la información institucional. Esto puede comprometer la línea editorial de los medios. En relación con esto, se encuentra la falta de una definición clara y unificada de publicidad oficial, por lo que los objetos de los contratos son usados para otros propósitos que no son informativos. 
2. Contratos para autopromocionar la imagen de la entidad o de algún funcionario y no informar a la ciudadanía. En un análisis realizado a diez alcaldías (tres contratos de cada una, firmados en el 2018) determinamos que el 58% de los mensajes tenían un fin de autopromoción de las entidades o de sus funcionarios.
3. Falta de criterios claros y técnicos a la hora de seleccionar a los contratistas, lo que se traduce en la arbitrariedad con la que las administraciones adjudican estos contratos, pues la contratación directa ronda el 50-60%, lo que representa casi el 90% de los recursos ejecutados.

La falta de una definición unificada y clara de lo que es publicidad oficial ocasiona confusión, en especial en los gobiernos locales, lo que abre la posibilidad de que sea utilizada de manera errónea. 

A esto se le suma la falta de controles que ayuden a mitigar su impacto sobre la libertad de expresión por parte de entidades como la Procuraduría y la Contraloría. Estos organismos se enfocan más en el aspecto contractual y no en la influencia negativa de esos procesos sobre la libertad de prensa. 

Por esta razón, en la FLIP hemos desarrollado una serie de recomendaciones y propuestas para las nuevas administraciones que iniciaron sus gobiernos en enero de este año. 

Hemos contactado a las nuevas administraciones locales y regionales con el fin de realizar una serie de talleres y capacitaciones sobre el uso de la publicidad oficial. Para la FLIP, el mejor camino para mejorar los usos de esta herramienta consiste en crear guías de buenas prácticas que sean parte de la política pública de las entidades. 

Siempre existirá la necesidad de comunicar las acciones de la administración, sin embargo, para esto las entidades deben cumplir con unos mínimos que garanticen la transparencia, efectividad, objetividad y libertad de prensa en los procesos. En nuestra guía de buenas prácticas recomendamos entre otras cosas:

• En cuanto a la transparencia, es necesario asegurar que las entidades respondan a las solicitudes de información, ingresen los contratos de publicidad oficial al SECOP, logren determinar la trazabilidad de los contratos y aseguren la transparencia activa de todos los intermediarios y contratistas partícipes en los procesos de pauta. 

• Hablando de objetividad y efectividad, creemos que un diagnóstico local de los medios de comunicación existentes en sus zonas de influencia es un buen ejercicio. Esto, para considerar criterios objetivos como el rating, el público objetivo, carácter del medio, precios, la selección de los contratistas y efectividad del mensaje en su selección. Así mismo, las entidades deben realizar el ejercicio de determinar si la información pautada es de utilidad y si se ciñe a los propósitos misionales de la publicidad oficial, no induce al error y no se centra en la autopromoción de un funcionario. 

• En lo referente a la libertad de prensa, es importante que los contratos de publicidad oficial no se utilicen como herramienta de presión sobre los medios de comunicación. Esto quiere decir, evitar que los contratos hagan exigencias como la elaboración de noticias, entrevistas, reportajes, cubrimientos de eventos, ruedas de prensa, o cualquier contenido que pueda afectar la credibilidad y línea editorial del medio de comunicación. 

Excluyendo la violencia y ataques directos contra la prensa en Colombia, la principal problemática de censura contra los medios proviene de los contratos de publicidad oficial. La crisis de los medios – que dependen en gran medida de los recursos de la pauta oficial – y el enorme músculo financiero de los contratos de pauta, amenazan la independencia de los medios y por ende el derecho a la información de la ciudadanía. En ese sentido, garantizar la transparencia y afrontar el problema con una perspectiva crítica aporta a la disminución de una cultura de la autocensura en el país.