Del plan a la acción: cómo Paraguay hizo efectiva su política de compras públicas sostenible
Reto: Paraguay había construido una base sólida para integrar criterios de sostenibilidad en la contratación pública; sin embargo, medir la aplicación real y el impacto de esta política continuaba siendo un desafío importante.
Enfoque de contratación abierta: La OCP apoyó a la DNCP para cerrar la brecha en el seguimiento de la implementación de la contratación pública sostenible (CPS). Esto incluyó:
- Incorporar cláusulas de sostenibilidad en el sistema de contratación pública electrónica (e-GP) y permitir la captura de datos estructurados en los pliegos de licitación estándar.
- Automatizar la medición de las cláusulas de sostenibilidad en un panel de control interno, utilizando indicadores clave para establecer líneas de base y monitorear la aplicación de todas las cláusulas.
- Identificar categorías clave de productos y servicios donde la aplicación de criterios de CPS probablemente genere el mayor impacto en los resultados sociales, económicos y ambientales.
Resultados: La DNCP puede medir la aplicación de su política de CPS con cláusulas de sostenibilidad, utilizando datos estructurados del sistema e-GP. Los usuarios internos ya utilizan los indicadores del panel de control. Se identificaron más de 10.000 cláusulas de sostenibilidad en licitaciones adjudicadas durante un período de dos años (a modo de referencia, la DNCP publica aproximadamente 9.000 licitaciones al año). Se han definido criterios de CPS obligatorios y preferentes para cinco productos y servicios prioritarios.
En toda América Latina, muchos países están integrando la contratación pública sostenible en sus marcos jurídicos e institucionales, ya que se reconoce que la contratación pública es una poderosa palanca para impulsar objetivos políticos más amplios, desde la sostenibilidad medioambiental hasta la inclusión de las pequeñas empresas.
Sin embargo, llevar las políticas a la práctica sigue siendo un reto fundamental, debido a la limitada capacidad técnica, la falta de orientación normativa, los riesgos para la reputación y la tendencia a dar prioridad a la eficiencia a corto plazo frente a los objetivos a largo plazo. Esto lleva a muchos sistemas de contratación pública a una trampa: una fase en la que se redactan las políticas y se identifican los indicadores, pero la implementación se estanca y los resultados no se miden.
Paraguay ofrece un modelo de cómo los países pueden avanzar hacia una solución. Su marco de contratación sostenible se cuenta entre los más completos de la región. Entre los pilares importantes introducidos en los últimos años se incluyen:
- una Política de Contratación Sostenible (2020), que estableció un enfoque de triple resultado al integrar las dimensiones social, económica y ambiental en todo el sistema de contratación;
- un plan de implementación que definió niveles y objetivos concretos, trazó las acciones correspondientes y creó un comité de sostenibilidad específico que aprovechó la experiencia de áreas institucionales clave;
- una nueva ley de contratación (Ley N.º 7021/2022), que superó la evaluación basada únicamente en el precio para incorporar criterios de sostenibilidad, el costo del ciclo de vida completo, la prioridad para la agricultura local y familiar, y cláusulas de contratación que abarcan las tres dimensiones de la sostenibilidad;
- un nuevo registro de proveedores (2024) que recopila información sobre sostenibilidad de los proveedores, complementado por HAPS, una plataforma de autoevaluación que analiza la capacidad de una empresa para suministrar bienes y servicios sostenibles; y
- el Instituto Técnico Superior de Contratación Pública, una institución educativa gestionada por la DNCP que proporciona a compradores y proveedores los conocimientos prácticos necesarios para implementar medidas de contratación sostenible.
A pesar de esta sólida base, persistía una brecha crítica: la ausencia de un mecanismo sistemático para medir si la política de contratación sostenible se estaba implementando realmente o si estaba generando resultados.
La DNCP se asoció con la OCP en un proyecto centrado en cerrar esa brecha y superar lo que hemos denominado el «valle de la muerte» de la contratación sostenible, tomando prestado un término del mundo de las *startups*. Adoptamos un enfoque por fases que implicó la colaboración entre múltiples partes interesadas, la mejora de la recopilación de datos y el desarrollo de herramientas digitales. Mediante asistencia técnica continua y sesiones prácticas, trabajamos junto a la DNCP para integrar la política de contratación sostenible en las prácticas habituales y realizar un seguimiento de los resultados a través de datos.
Incorporación de cláusulas de sostenibilidad en la contratación pública electrónica (e-GP)
El primer paso para medir la contratación pública sostenible consistió en definir cláusulas de sostenibilidad. Estas cláusulas son normas incluidas en los documentos de licitación que los proveedores deben acatar; establecen las condiciones que el proveedor ha de cumplir a lo largo del proceso de contratación, ya sea para presentar una oferta, ejecutar el contrato o recibir el pago. Por ejemplo, una cláusula podría exigir al proveedor que adquiera al menos el 10 % de sus materiales de la agricultura familiar o que cumpla normas medioambientales específicas durante la ejecución del proyecto. Por lo general, estas cláusulas son de carácter obligatorio (sujetas a una evaluación de tipo «apto/no apto») y su cumplimiento se verifica durante la ejecución del contrato, en lugar de en la fase de evaluación de las ofertas.
Colaboramos con el comité de sostenibilidad de la DNCP para revisar todos los documentos estándar de licitación y recopilamos aquellas cláusulas que contribuyen a alguna dimensión de la sostenibilidad, clasificándolas como ambientales, económicas o sociales. Paraguay ya había establecido estas normas mediante regulaciones, pero aún no se habían integrado en el sistema de contratación pública electrónica (e-GP). En primer lugar, recopilamos y clasificamos las cláusulas con un impacto transversal (por ejemplo, el número de copias de la oferta requerido) y, posteriormente, aquellas relacionadas con sectores específicos (como los criterios y normas de accesibilidad para obras de construcción).
La siguiente tabla detalla las cláusulas de sostenibilidad recopiladas y los indicadores medibles para su seguimiento en el panel de control interno de la DNCP.
| Category | Clause type | Description | Dashboard indicators | No. of tenders with clause (02/24–03/26) |
|---|---|---|---|---|
| Social | Accessibility standards | Conditions that State works must meet to be accessible and usable by all people, including persons with disabilities. | Technical standards and criteria for accessibility to the physical environment | 2 |
| Family farming sourcing | At least 10% of products in food procurement must be sourced from producers registered under the Family Farming category. | Percentage to be sourced from family farming | 49 | |
| Mandatory declaration of contractor personnel in SICP | Suppliers must register subcontractor and personnel data in the e-GP system within 30 days of obtaining the contract. | Obligation to declare contractor staff information in the SICP | 2 | |
| Additional payments for security and surveillance personnel | Covers family allowances, hazard bonuses, productivity bonuses, and other payments under current regulations. (Applicable to security and surveillance processes.) | Other additional concepts to be paid | 70 | |
| Minimum payment concepts for security and surveillance staff | Bidders must submit a sworn payroll statement detailing all labor costs in their offer. (Applicable to security and surveillance processes.) | Minimum concepts to consider for payment to the bidder’s staff | 70 | |
| Economic | Hiring of local personnel | Applicable to school meal services, requiring a minimum percentage of locally hired staff to stimulate the local economy. | National product and employment certificate – SBE Catering | 5 |
| Hiring of local area staff | 77 | |||
| Local preference margin | A preferential margin for local suppliers under Law 7021/2022. | Local preference margin 7021 | 5 | |
| Environmental | Copies of offers | Limits physical document printing by capping required copies at 0, 1, or 2. | Copies of offers S 7021 | 9,294 |
| Environmental requirements for public works | Compliance with all environmental legislation, assessments, licenses, and permits to minimize negative impact. (Applicable to public works.) | Environmental requirements 7021 – works | 0 | |
| General sustainable public procurement clause | Covers social, economic, and environmental criteria in bidding document preparation and responsible business conduct. | Sustainable public procurement | 5 | |
| Environmental requirement | 4,106 |
El nuevo sistema de contratación pública electrónica (e-GP) desarrollado por la DNCP en 2024 ofrecía la flexibilidad de incorporar nuevas funcionalidades según fuera necesario. Esto permitió a la DNCP añadir directamente diversas cláusulas de sostenibilidad a los pliegos de licitación estándar en formato digital. Para facilitar su visibilidad externa, dichas cláusulas se identificaron con una marca de sostenibilidad —utilizando el acrónimo CPS (Compras Públicas Sustentables) en el formato electrónico del pliego—. Asimismo, se incorporó un distintivo verde a todas las cláusulas con un componente de sostenibilidad, permitiendo así que el comprador las identificara de manera intuitiva.
Ahora, cada vez que un órgano de contratación utiliza dichos documentos, el sistema captura automáticamente datos estructurados sobre qué cláusulas se han aplicado, convirtiendo así la política en puntos de datos. Internamente, las cláusulas se extraen de la base de datos y se realiza un recuento diario de los procesos de contratación que las aplican. Este recuento permite hacer un seguimiento de cada proceso de licitación publicado que incorpora estas cláusulas específicas.
Un panel de control interno para monitorear la aplicación de cláusulas de contratación pública sostenible (SPP)
Una vez que estas cláusulas se incorporaron a los pliegos de licitación estándar, la DNCP pudo consultarlas de manera sistemática y realizar un seguimiento de su uso en los distintos procesos de contratación.
Colaboramos con la DNCP para definir indicadores clave destinados a medir la política de SPP, mediante talleres centrados en elaborar una teoría del cambio para la iniciativa. Estas sesiones abordaron las acciones que la DNCP debía emprender para avanzar en la implementación, tales como revisar los campos de datos disponibles en el nuevo sistema de contratación pública electrónica (e-GP), identificar qué cláusulas de sostenibilidad debían incluirse en las licitaciones y determinar la frecuencia con la que debía actualizarse el panel de control.
Este paso fue fundamental para generar confianza en el equipo de la DNCP y permitirle avanzar en el desarrollo de un panel de control de seguimiento, facilitando así que la dirección de la DNCP comprendiera la evolución de la aplicación de las prácticas de contratación sostenible.
A principios de 2025 se desarrolló un panel de control interno para monitorear la aplicación de estas cláusulas de manera ágil e intuitiva. Este panel constituye el resultado más significativo de nuestra intervención (véase la captura de pantalla más abajo). Las métricas recopiladas entre febrero de 2024 y marzo de 2026 pueden servir como línea de base para monitorear el progreso en el futuro (véase la tabla anterior). A modo de referencia, la DNCP publica aproximadamente 9.000 licitaciones al año; por tanto, la tasa de aplicación es elevada en algunas cláusulas (como las copias de las ofertas), pero muy baja en otras.
El panel interno es utilizado principalmente por los miembros del comité de sostenibilidad y por el director de la DNCP, aunque el equipo y sus responsables prevén hacerlo público en el futuro.
Mejoras técnicas adicionales permitirían obtener información más granular. Una cláusula que ya se está supervisando con más detalle es la relativa al abastecimiento de agricultores familiares como parte del programa de alimentación escolar Hambre Cero. Si bien el panel del SPP muestra la adopción general de esta cláusula en los procesos de contratación en un solo número, se puede realizar un seguimiento a nivel de contrato de un análisis más específico sobre cómo se implementa esta cláusula en la práctica utilizando los datos del Estándar Abierto de Datos de Contratación (OCDS) de la DNCP. Por ejemplo, al medir la implementación de la cláusula de agricultura familiar, también se puede evaluar el número de subcontratos y el valor otorgado a los agricultores familiares y a las pequeñas empresas.
Definir criterios de sostenibilidad que el mercado pueda cumplir
Además de trabajar en la incorporación de cláusulas de SPP en el e-GP y apoyar a la DNCP para rastrearlas en un tablero, la OCP también apoyó a la DNCP en la mejor definición de los criterios de SPP. Los criterios se utilizan normalmente durante la evaluación de ofertas y se utilizan para calificar a los postores.
Antes de nuestro proyecto, la DNCP se había asociado con organizaciones técnicas especializadas para definir qué requisitos de sostenibilidad los compradores podían solicitar a los proveedores en las tres dimensiones (social, económica y ambiental) y al mismo tiempo evaluar la capacidad del mercado para cumplir con esos requisitos.
Sobre la base de esta base, la DNCP tomó una decisión estratégica temprana para distinguir entre dos tipos de criterios de sostenibilidad: aquellos que podrían aplicarse de manera uniforme en todas las adquisiciones (particularmente las sociales) y aquellos que requieren un enfoque más específico y específico para cada categoría. Para este último, era necesario seleccionar y priorizar categorías específicas de bienes y servicios antes de poder comenzar cualquier medición.
Recuadro: Una nueva matriz de puntuación para priorizar sectores según criterios de sostenibilidad
- Para identificar qué categorías priorizar, la nueva matriz de puntuación de la DNCP utiliza cinco variables ponderadas:
- Volumen de adquisiciones (15%), ya sea que el bien o servicio se compre en volúmenes bajos, medianos o altos (es decir, cantidad y valor de los artículos adquiridos)
- Frecuencia de adquisiciones (15%), número de órdenes de compra generadas, independientemente del valor
- Participación actual de las MIPYMES (20%), según un estudio sobre la participación de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) en la contratación pública (2017-2020) realizado por el Ministerio de Industria y Comercio y la DNCP, que refleja la oportunidad de cambiar a los proveedores existentes hacia modelos más sostenibles.
- Potencial de las MIPYME (25%), basado en datos de adquisiciones planificadas, lo que refleja la viabilidad de atraer nuevos proveedores de MIPYME al mercado público.
- Potencial de aplicación de criterios sociales y/o ambientales (25%), la viabilidad técnica de exigir, verificar y asegurar el cumplimiento de criterios de sostenibilidad dentro de esa categoría.
A cada variable se le asigna una puntuación, 1 (baja), 2 (media) o 3 (alta), y las puntuaciones ponderadas se combinan para clasificar las categorías por prioridad.
El papel de la OCP en esta fase fue facilitar el proceso a través de talleres que reunieron al comité de adquisiciones sostenibles y expertos de otros ministerios, así como a partes interesadas de la industria. Estas sesiones ayudaron a impulsar la alineación de los objetivos, refinar la selección de categorías de codificación de productos y servicios (utilizando el sistema de clasificación UNSPSC) e incorporar mejoras iterativas en el diseño de acuerdos marco.
El resultado fue una lista corta de cinco categorías prioritarias:
| Categoría de bienes y servicios | Ejemplo de criterios de sostenibilidad definidos |
| Alimento | Producción sostenible; uso eficiente de los recursos |
| Mantenimiento y reparación de edificios | Condiciones laborales dignas; uso de materiales sostenibles |
| Textiles | Materiales de bajo impacto ambiental; producción justa |
| Mobiliario y equipamiento | Uso de materiales sostenibles; reciclaje y reutilización |
| Productos y servicios de limpieza | Seguridad y bienestar en el trabajo; sustitución de productos químicos nocivos |
Para cada categoría prioritaria se definió un conjunto de criterios de sostenibilidad específicos, distinguiendo dos tipos:
- Criterios obligatorios (aprobado/reprobado): Requisitos que deben cumplirse sin excepción. Si un postor no cumple, podrá ser descalificado del proceso de licitación.
- Criterios preferidos (voluntarios): Criterios que no son obligatorios pero que se premian positivamente en el proceso de evaluación, dando ventaja a los postores que los cumplen, a través de un mecanismo de puntuación objetivo.
En ambos casos, los criterios se diseñaron teniendo en cuenta el contexto específico de cada categoría, la capacidad de respuesta del mercado y las características de los productos o insumos involucrados. Por ejemplo:
| Nombre | Tipo de critero | Tipo de impacto | Criterio de sostenibilidad | Verificación / Control de ejecución | Cómo implementar |
| Criterios específicos de sostenibilidad para la compra de mobiliario de oficina, aires acondicionados y accesorios. | Aprobado/No aprobado | Medio ambiente – Consumo de energía | Las unidades de aire acondicionado deben cumplir con estándares mínimos de eficiencia energética. | Etiquetas ecológicas o certificaciones ambientales reconocidas, o certificación de la autoridad correspondiente. | Puede incorporarse inmediatamente a los documentos de licitación. Cuando esté incluido, agregue el acrónimo CPS junto al requisito. |
Este progreso es el primer paso hacia la aplicación activa de dichos criterios en las licitaciones, lo que ha sido un proceso más complejo que poner en práctica el seguimiento de las cláusulas, aunque el marco legal otorga amplia discreción a las unidades de contratación para incorporar criterios de sostenibilidad en las licitaciones.
La OCP continúa asesorando a la DNCP sobre cómo medir sistemáticamente el número de ofertas que cumplen con criterios sostenibles, que actualmente solo pueden identificarse mediante consultas de texto libre.
También nos gustaría ver más datos de SPP disponibles públicamente, aprovechando el trabajo que Paraguay ya ha realizado para publicar datos completos de contratación abierta en formato OCDS, incluida información sobre las PYME.
Crédito: El Palacio de los López de Paraguay, iluminado de verde. Doveller Channel
