Tres estrategias para diseñar un sistema electrónico de compras públicas: lecciones aprendidas en Nuevo León

Digitalizar el ciclo de compras públicas puede ser transformador: reduce costos de transacción, mejora la competencia y abre oportunidades de inclusión, especialmente para pequeñas empresas. La evidencia sugiere que los sistemas electrónicos de compras públicas (e-GP) pueden generar ahorros promedio del orden de 6.75% del gasto en compras. Sin embargo, estas potenciales ganancias no garantizan que las transformaciones digitales sean siempre exitosas. Es común ver plataformas que no se adoptan, incompatibles con procesos establecidos, o que terminan digitalizando el papel sin simplificar nada. En proyectos grandes de tecnología se repite un patrón: sobrecostos, retrasos y menores beneficios a los esperados. 

En México, donde 70% de las compras públicas ocurren a nivel subnacional, contar con sistemas electrónicos de compras públicas efectivos es central para garantizar la transparencia y calidad del gasto. Sin embargo, casi un 30% de los estados carece de un sistema electrónico para ejecutar sus compras, y muchos de los que sí lo tienen operan con funcionalidades limitadas. En los últimos años, más gobiernos estatales han empezado a digitalizarse —un aumento de alrededor del 14% entre 2021 y 2023—, pero el reto sigue siendo hacerlo bien. En ese contexto, la Secretaría de Administración del Gobierno del Estado de Nuevo León inició un proceso para elevar la contratación pública a un nivel más estratégico y entendió que lograr una digitalización efectiva requería primero asegurar que el diseño respondiera a sus necesidades y a las opciones reales del mercado. La experiencia de Nuevo León ofrece una hoja de ruta práctica para otras jurisdicciones que buscan abandonar el papel en la contratación pública.

Con una economía de más de 100 mil millones de dólares, Nuevo León es una de las economías estatales más grandes y dinámicas del país y aporta alrededor de 7.6% del PIB nacional, impulsada por un fuerte perfil manufacturero y exportador vinculado a su proximidad con los Estados Unidos. La contratación pública tiene un peso operativo enorme con un gasto anual de más de $500 millones de dólares entre bienes y servicios e infraestructura, procesando decenas de miles de órdenes de compra para casi 200 dependencias. 

Y si bien el estado cuenta ya con algunas herramientas digitales para apoyar la ejecución del gasto, la infraestructura tecnológica existente presenta limitaciones frente a la escala y complejidad de la operación de las contrataciones públicas. El Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas (SECOP) se limita principalmente a la publicación de oportunidades y la solicitud de cotizaciones, dejando de lado una parte sustantiva del proceso: la recepción de ofertas y la evaluación y adjudicación de contratos. Además, la planeación y posterior gestión de los contratos se gestiona a través del sistema contable y financiero central del gobierno del estado (GRP), que no es un sistema dedicado a la ejecución de tareas de adquisiciones públicas.

Esta configuración fragmentada dificulta contar con trazabilidad completa, datos comparables y un seguimiento continuo de los procesos de inicio a fin. Asimismo, la disponibilidad parcial de información reduce el potencial para fortalecer la competencia y para identificar oportunidades de eficiencia y ahorro en la ejecución del gasto. La experiencia de Nuevo León pone también de relieve un desafío recurrente en procesos de digitalización del sector público: cuando las plataformas tecnológicas tienen un bajo grado de flexibilidad —como suele ocurrir con sistemas contable-financieros GRP—, los ajustes necesarios para alinearlas con la operación cotidiana de las compras públicas tienden a ser complejos y costosos, lo que limita la capacidad del gobierno para mejorar el sistema de manera gradual y adaptarlo a nuevas necesidades.

Con apoyo técnico de Open Contracting Partnership, la Secretaría de Administración desplegó un proceso de transformación digital por fases, iniciando con un diagnóstico profundo, optando por un diseño funcional basado en datos y generando una interacción estratégica con el mercado tecnológico. El objetivo de estas tres estrategias era evitar iniciar comprando o desarrollando software, sin entender las necesidades funcionales del sistema y las realidades del mercado.  

“La transformación de la contratación pública no surgió de la improvisación sino de un proceso técnico, participativo y colaborativo. El análisis funcional de OCP nos ayudó a identificar las brechas estructurales, entre ellas, la falta de un ente rector, que sin éste es imposible alinear políticas, profesionalizar al personal y, sobre todo, generar sinergias institucionales”, expresó Gloria Morales, Secretaria de Administración de Nuevo León. 

A continuación, detallamos las tres etapas fundamentales de este proyecto —diagnóstico, propuesta y vinculación con el mercado— para guiar a otras organizaciones en procesos similares.

1. Realizar un diagnóstico colaborativo y profundo

El primer paso para cualquier reforma digital es entender el status quo de su funcionamiento interno, desde la voz de quienes lo operan en Nuevo León. Trabajando con el equipo del Gobierno de Nuevo León, OCP hizo un mapeo de procesos tal como sucedían en la realidad, no como decían los manuales.  Esta metodología es clave para cualquier proceso para optimizar procesos, generar ahorros y reformar sistemas. El objetivo fue identificar los cuellos de botella, las ineficiencias y los problemas del sistema, así como la falta de digitalización y estandarización.

• Detallar los procesos paso a paso: Realizamos talleres presenciales con los diferentes equipos de trabajo operativo, dentro del gobierno, y con los proveedores, utilizando metodologías visuales (cómo diagramas de flujo en pared con sticky notes) para desglosar cada etapa del ciclo de contratación.

• Involucrar a los operativos: Trabajamos directamente con quienes operan el sistema día a día para identificar qué pasos son redundantes o dolorosos. Descubrimos, por ejemplo, que la falta de comunicación entre áreas de la misma dirección generaba cuellos de botella que nadie había verbalizado antes.
• Identificar la «deuda técnica» y operativa: Documentamos problemas sistemáticos, como la necesidad de crear múltiples requisiciones manualmente para poder generar las debidas órdenes de pago de un contrato anual, simplemente porque el sistema antiguo no permitía otra forma de gestionarlos.
• Priorización de problemas: Al finalizar los mapas, utilizamos ejercicios de votación con etiquetas para que los mismos usuarios señalaran los «puntos de dolor» más críticos, priorizando así qué resolver primero.
• La perspectiva del usuario externo (Proveedores): También invitamos a los proveedores a la mesa de diseño y al proceso de identificar los problemas del sistema. Al reunirnos con ellos detectamos requisitos que para los proveedores resultaban onerosos y con frecuencia les impedían participar en los procesos de compras. Por ejemplo, el padrón de proveedores exigía que las empresas grabaran un video recorriendo todas sus instalaciones (incluyendo habitaciones privadas si su domicilio fiscal era también su hogar) para verificar su existencia y evitar empresas fantasma. Este requisito, además de invasivo, presentaba problemas técnicos de carga por el peso de los archivos, desincentivando la participación de empresas legítimas.

2. Diseñar con énfasis en funcionalidad y datos, en lugar de soluciones tecnológicas

Una vez entendido el problema, definimos cómo debería funcionar el proceso de compras en un entorno digital. El objetivo fue crear flujos que eliminaron las ineficiencias detectadas, priorizando la simplificación, máxima transparencia e implementando buenas prácticas internacionales como la planificación presupuestaria rigurosa y la apertura de oportunidades.

• Arquitectura funcional: En lugar de ponernos a programar inmediatamente, actuamos como arquitectos diseñando los planos de una casa, definiendo flujos de trabajo optimizados que eliminaron redundancias, activaron la comunicación entre áreas, e incorporaron «candados» para limitar la incidencia de ineficiencias y cuellos de botella. 
• Estructura modular: La modularidad consiste en diseñar un sistema como un conjunto de piezas pequeñas e independientes (módulos) con interfaces claras, para poder construir, probar y reemplazar partes sin rehacerlo todo. Para desarrollar un sistema electrónico de compras públicas, optar por modularidad reduce riesgo y costos, permite iterar más rápido y evita quedar atrapado en una plataforma rígida o un solo proveedor. Por eso diseñamos el sistema en módulos críticos para la operación: programación anual, planeación (requisiciones e investigación de mercado), concursos, contratos, ejecución, consolidaciones, registro de proveedores, administración y sitio público.

• Alineación con OCDS: Aseguramos que el nuevo diseño cumpliera con el Estándar de Datos para las Contrataciones Abiertas desde su concepción, garantizando que la información fuera pública y estructurada por diseño, y no como una ocurrencia tardía. Para esto se tuvieron en cuenta experiencias previas como Prebases en Ciudad de México. 
• Ajuste de estructura y roles: Como parte del diseño, realizamos una propuesta de reestructuración del equipo y de responsabilidades entre las áreas para alinearlas con los nuevos flujos de trabajo.

El resultado fue un conjunto de requerimientos funcionales que traduce los flujos de trabajo ya optimizados en funcionalidades concretas, organizadas por módulos y con capacidades transversales comunes, para que sea fácil identificar qué es crítico en cada etapa sin amarrarse a una tecnología específica. Esa estructura modular permite implementar por etapas, priorizar lo esencial primero y dejar el resto listo para iteraciones futuras, con un entendimiento compartido entre equipos operativos, técnicos y tomadores de decisiones. Una vez redactados, los requerimientos se revisaron en detalle con el equipo del gobierno para llegar a un consenso final y contar con un insumo central para dialogar con el mercado. 

¿Qué incluyen los requerimientos funcionales (y para qué sirven)?
Este documento es la “base de diseño” del nuevo sistema electrónico de compras públicas de Nuevo León: define las funcionalidades esenciales para lograr una digitalización integral, facilitar la participación de usuarios internos y proveedores, y asegurar transparencia y eficiencia a lo largo del ciclo de contratación. Es una guía pensada para alinear a todas las áreas involucradas en las siguientes fases de diseño y desarrollo, con un entendimiento común de qué debe hacer el sistema, y deja para una etapa posterior los requerimientos no funcionales (por ejemplo, seguridad y rendimiento).

El documento sigue una estructura accionable:

• Visión clara del producto: plantea un sistema integral, modular y completamente transaccional, que digitaliza modalidades de contratación, integra procesos hoy dispersos y adopta principios de apertura de datos con OCDS.
• Arquitectura modular concreta: define módulos mínimos del sistema (programación anual, planeación, concursos, contratos, ejecución, consolidaciones, proveedores, administración y sitio público) y explicita el principio de “abierto por defecto”.
• Gobernanza operativa del sistema: incluye un gestor de usuarios con perfiles, permisos y notificaciones, y niveles de autorización para revisión, aprobación y firma electrónica.

• Lectura fácil por capas: organiza los requerimientos en tres niveles: generales (transversales), estandarizados (comunes a varios módulos) y específicos (por módulo, ligados a flujos optimizados en anexos).
• Ruta de implementación: sitúa el entregable como parte de una hoja de ruta con fases de preparación, desarrollo e implementación, incluyendo capacitación, pilotaje y lanzamiento.

3. Trabajar con el mercado para lograr la mejor propuesta

La fase final del proyecto de transformación digital se centró en la estrategia de implementación y la investigación de mercado. En esta etapa buscamos asegurar que el Gobierno de Nuevo León pudiera tomar la mejor decisión para contratar o desarrollar el nuevo sistema basado en los flujos optimizados y los requisitos diseñados por OCP. 

Uno de los errores más comunes es lanzar una licitación sin saber qué es lo que realmente ofrece el mercado. En Nuevo León, implementamos una fase de investigación de mercado (RFI – Request for Information) antes de abrir el proceso de compra y preparamos algunos insumos estratégicos para orientar a los proveedores sobre las prioridades y necesidades puntuales del gobierno:

• Priorización y clasificación de requerimientos: Nos enfrentamos a una lista de más de 400 requerimientos funcionales. Para evitar que el proyecto fuera inviable o excesivamente costoso, realizamos un ejercicio de priorización riguroso. Junto con los usuarios, clasificamos cada requerimiento en «Esencial», «Deseable» o «Prescindible». Esto permitió a los proveedores entender qué era negociable y qué no.
• Priorización de módulos: Determinamos qué módulos eran más urgentes con el objetivo de tener una ruta clara a seguir, en caso de ser necesaria una implementación del sistema por etapas por disponibilidad presupuestal u operativa. Por ejemplo, el módulo de Concursos (debido a que se hacía todo en papel) y el módulo de Registro de Proveedores (por los problemas de funcionamiento del sistema preexistente) fueron considerados de naturaleza más urgente.

Con estos insumos, los proveedores pudieron diseñar propuestas y estrategias de implementación alineadas con las necesidades reales y las capacidades operativas de Nuevo León. Además, se contemplaron sesiones de demostración de las soluciones propuestas, lo que permitió al estado entablar mejores relaciones con el mercado y contar con mejores elementos para tomar decisiones informadas. Esto fue crucial para verificar si sus soluciones realmente eran adaptables a los flujos complejos de gobierno o si solo era una promesa de venta.

Como resultado, contribuimos a que Nuevo León llegará a este punto con una visión clara sobre qué tipo de solución tecnológica necesita, qué ofrece el mercado y cuál es la estrategia más adecuada para implementar el sistema. Ahora, el gobierno está preparado para definir su método de contratación y avanzar hacia la implementación con un menor riesgo y mayor certeza técnica y presupuestal.

El éxito de esta fase recayó en alianzas estratégicas como la colaboración con el Consejo Nuevo León, que fue fundamental para asegurar la voluntad política y la asignación presupuestal necesaria para el año 2026, garantizando que el proyecto tuviera viabilidad financiera a largo plazo.

Finalmente, la experiencia de Nuevo León muestra que la transformación digital de las contrataciones públicas debe comenzar con la comprensión profunda de los procesos, las personas y el mercado y no necesariamente con la compra de tecnología. Diagnosticar antes que digitalizar permitió al estado reducir riesgos en contratar plataformas que no resolvieran los problemas de origen, o que perpetuarán dependencias con proveedores preexistentes, sentando las bases de una implementación exitosa.