Закупки: недостающая часть головоломки для отслеживания денег в Кыргызской Республике

Сторонников прозрачности в Кыргызской Республике становится все больше и это показывает, как коррупция и неумелое управление государственными расходами влияют на жизнь людей и экономику — это и опасно обветшалые школы, медикаменты по завышенным ценам, поставщики с политическими связями, а также схемы хищений на высоком уровне. 

Работа активистов стала возможной благодаря прозрачной системе государственных закупок, которую используют более 3600 заказчиков для осуществления закупок товаров, работ и услуг. В ней публикуются открытые данные о тендерах и закупках, доступные каждому.

Объединение общественных мониторов госзакупок, которые полагаются на данные системы, оказались бесценными для экономии денег государственных учреждений с ограниченными бюджетами, разработки стратегий для исправления системных проблем в системе закупок и разоблачения высокопоставленных чиновников и их сообщников, которые пытались разворовывать государственный бюджет. 

Согласно анализу данных с использованием инструмента бизнес-аналитики Alliance for Budget Transparency и Open Contracting Partnership, который рассчитывает экономию сравнивая предполагаемые тендерные с договорными ценами, экономия, зафиксированая на конкурсных тендерах, составила более 26 миллиардов сомов (~$ 232 млн) или 13% бюджета. Большинство сделок заключаются на конкурсной основе, при этом доля прямых договоров по стоимости снизилась с 12% в 2020 до 4% в 2021 году. На 1 июня 2022 года, база данных охватывает более 371 000 закупочных процедур на сумму более 285 млрд сомов (~ $3,5 млрд), проведенных с 1 января 2019 года.

За последние два года, гражданское общество внедрило различные стратегии для поощрения общественного контроля  за госзакупками не только со стороны нескольких экспертов, но и скоординированной коалиции организаций и субъектов, которые заинтересованы в том, чтобы государственные средства расходовались в общественных интересах.

Используя данные из системы государственных закупок, НПО и СМИ создали ряд общедоступных сторонних веб-сайтов, чтобы сделать заключение контрактов более доступным для налогоплательщиков и государственных надзорных органов. Эти платформы оснащены удобными инструментами поиска и информационными панелями, которые позволяют пользователям отвечать на важные вопросы о расходах на закупки одним нажатием кнопки: какие суммы разные агентства тратят на контракты? Какие тендеры подозрительны и почему? Какова цена определенного противоракового препарата в одном регионе, по сравнению с другим? Сайты обрабатывают большие объемы данных из различных источников, в том числе данные об открытых контрактах в режиме реального времени, полученные непосредственно из государственной базы данных благодаря инструментам и прикладным программам (API), добавленным в декабре 2020 года.

Leveling up with data tools: Civil society has built at least eight user-friendly platforms that source data from the government open contracting database via API

Время от времени общественные организации обучают ответственных за контроль бюджета, защитников прав граждан, аудиторов и других участников тому, как использовать эти платформы данных для мониторинга контрактов, чтобы выявлять такие проблемы, как коррупционные риски, завышенные цены, и рекомендовать улучшения. 

В последние годы, десятки групп, занимающиеся прозрачностью бюджета, правами пациентов и другими гражданскими инициативами, перешли от неформального сотрудничества через группы WhatsApp и другие форумы к мобилизации через организованный Форум прозрачности и подотчетности, который проходит регулярно и собирает 90 организаций гражданского общества, профильных экспертов и представителей государственных органов (счетная палата, министерство финансов и прокуратура).

Работая совместно, коалиция гражданского общества может привлекать внимание общественности и выступать за более эффективные закупки и конкурентные методы их проведения.

Новый закон — палка о двух концах

Одной из самых больших проблем коалиции в настоящее время является поправка к закону о государственных закупках. Представители гражданского общества участвовали в парламентских слушаниях по проекту в апреле, расценивая это как победу участия общественности в принятии решений о закупках. 

В новом законе, который президент подписал позднее в том же месяце, есть много преимуществ – Департамент государственных закупок теперь имеет полномочия принимать дисциплинарные меры в отношении заказчиков и участников, нарушающих закон о закупках, граждане имеют право обращаться с жалобами в отдел закупок, а также информация об этапе реализации контрактов, заключенных на конкурсной основе, впервые будет предоставляться в открытом доступе.

Но есть большая загвоздка — он освобождает государственные предприятия от соблюдения закона о закупках. Хотя масштабы последствий изменений еще не ясны, группы гражданского общества опасаются, что информация об операциях этих субъектов, представляющих 40% стоимости рынка закупок, больше не будет публиковаться на платформе государственных закупок, и отслеживать ее станет невозможно. Как сообщает в своем материале издание Kloop, это вызывает беспокойство, поскольку ряд сложных коррупционных схем и сговор с участием государственных предприятий, стал известен только после того, как подробности были опубликованы на портале государственных закупок. Возможно, самым известным из них является расследование журналистского издания «Темиров Live», в ходе которого выяснилось, что  родственники влиятельного главы госбезопасности наживались на коррупционных сделках с участием государственной нефтяной компании. Вскоре после обнародования результатов расследования, владелец издания Болот Темиров был задержан по обвинению в совершении уголовного преступления, которое он и правозащитники считают политически мотивированным.

 «Один в поле не воин»

Объединив усилия, коалиция гражданского общества может не только поднимать важные вопросы, но и создавать давление для противодействия корыстным интересам в политике, противостоять попыткам повернуть вспять прогрессивные реформы. После подписания нового закона, 90 организаций собрались вместе и высказали свои опасения в обращении к президенту. Эдиль Эралиев из некоммерческой юридической фирмы Partner Group Precedent описывает преимущество этой стратегии так – «один в поле не воин». Этот подход сработал и в прошлом году, когда основанная на фактах адвокация общественников привела к тому, что правительство отложило планы по удалению пункта о прозрачности из закона о государственных закупках.

Участники наблюдательной «экосистемы» обладают сильными сторонами и дополняют компетенции друг друга. Среди них юристы, которые могут консультировать по поправкам в законодательство, доступу к информации и процедурам закупок. Организации под руководством сообщества пользуются доверием уязвимых и маргинализированных групп, понимая их потребности. Есть эксперты в области технологий и данных, специалисты в области здравоохранения и другие отраслевые консультанты, эксперты по бюджету и журналисты, которые могут охватить широкую аудиторию и с помощью актуальных материалов контекстуализировать исследования, основанные на данных. Благодаря Форуму ОГО, эти группы имеют официальный канал для обсуждения и отслеживания решения проблем с государственными органами, отвечающими за надзор и подотчетность — Счетной палатой, Министерством финансов и прокуратурой. Их сотрудничество основано на общей цели: отстаивать права граждан и обеспечивать их благополучие, выступая за государственное финансирование и разумные расходы в критически важных и крайне недофинансируемых секторах, таких как здравоохранение.

Многие из этих групп являются влиятельными узнаваемыми местными организациями, имеющими многолетний опыт в отстаивании принципов бюджетной подотчетности. Мониторинг закупок предлагает им способ отслеживания денег после их выделения и выступать за усовершенствование процессов торгов, чтобы средства пошли дальше.

«Мониторинг — один из ключевых инструментов борьбы с коррупцией, — говорит Эдиль Эралиев. Мы работаем над тем, чтобы добиться прозрачности не только в бюджетном процессе или госзакупках, но и в целом. Мы хотим, чтобы государство работало открыто, чтобы люди могли видеть, что они делают».

Расходы на здравоохранение являются важным сектором, в котором гражданское общество добилось самых больших успехов на сегодняшний день. Группа по защите прав пациентов «Социум» и консорциум общественных организаций и ассоциаций здравоохранения, известный как Коалиция по защите бюджета, активно участвуют в парламентских слушаниях на этапе формирования бюджета. Их первая победа, как коалиции, была в 2019 году, когда они успешно лоббировали сокращение бюджета здравоохранения, обеспечили 160 миллионов сомов (~$2 млн) на лечение рака и лечение гемодиализом для всех пациентов с почечной недостаточностью (более 1500 человек).

Директор ОО «Социум» Батма Эстебесова рассказала OCP: «Мы поняли, что если мы все объединимся и будем действовать в одном направлении, если будем готовиться к ежегодным слушаниям по бюджету, то сможем добиться многого. Мы участвовали в разработке постановления о бюджете для депутатов, куда внесли свои предложения. Может быть, не все они были учтены, но примерно 40-50% предложений, которые мы сделали, учли».

В 2020 году они добились увеличения бюджета здравоохранения до 20 миллиардов сомов (~$252 млн) вместо запланированных 18 миллиардов ($225 млн). В 2022 году он вырос до 28 миллиардов ($352млн). В частности, бюджет на борьбу с онкологией увеличился в 28 раз по сравнению с прошлым годом, а сумма в 1 миллиард сомов (~ $12,5 млн) впервые будет направлена ​​на закупку лекарств для больных сахарным диабетом, вирусными гепатитами и другими редкими заболеваниями. Это даст десяткам тысяч людей доступ к лекарствам. Например, благодаря дополнительным средствам 10 000 больных гепатитом В и С получат бесплатное лечение.­

Как общественные активисты используют открытые данные о контактировании

Наряду с разработкой инструментов, сотрудничеством в исследованиях и защите интересов, партнеры из общественного сектора уделяют большое внимание развитию навыков и сотрудничеству посредством обучения. В прошлом году «Социум» работал над запуском платформы для мониторинга цен на лекарства — BAA.kg, и начал обучение сотрудников и государственных служащих использованию инструментов бизнес-аналитики в сфере закупок, разработанных Open Contracting Partnership в тесном сотрудничестве с Альянсом за прозрачность бюджета.

В мае некоммерческое подразделение коммерческой юридической фирмы Partner Group Precedent, открыло Школу по закупкам, чтобы научить представителей гражданского общества проводить качественные исследования и конструктивно взаимодействовать с властями. Учебная программа из 15 модулей была разработана совместно с Open Contracting Partnership и включает такие темы, как основы законодательства и практики закупок Кыргызстана, права граждан на доступ к информации, использование инструментов данных и других методов для мониторинга популярных секторов и выявления нарушений, а также работа со СМИ и информирование об итогах работы.

Точно так же «Kloop» обучает наблюдателей за закупками задействуя их  в репортажах, набирая из пула сотен добровольцев, которые изначально принимали участие в их освещении. Они используют инновационный подход к управлению волонтерами и редакционному процессу: их программное обеспечение, поддерживаемое Open Contracting Partnership, автоматически обнаруживает рискованные тендеры и отправляет предупреждение группе рецензентов, которые проводят дальнейшее исследование. Каждая команда состоит из верификатора данных (чаще всего, волонтера), который проверяет данные и, если есть подтвержденные проблемы с тендером, передает дело редактору истории и менеджеру сообщества (на данном этапе это сотрудники Kloop). Затем редактор истории и менеджер сообщества подробно изучают тендер и публикуют свои выводы на сайте Kloop, а также отправляют предупреждения в соответствующие государственные надзорные органы. Компания Kloop обнаружила, что использование структурированных данных и систем позволяет наблюдателям-волонтерам быстро изучать конкретные аналитические задачи, и они могут просматривать гораздо больше проектов по закупкам, чем сотрудники Kloop могли проверить в ручном режиме в одиночку. Но недавние проблемы с исходным API нужно исправить, чтобы масштабировать систему.

Хотя кыргызское законодательство о закупках не позволяет внешним сторонам подавать судебные апелляции о нарушениях, гражданское общество может делиться своими отзывами и рекомендациями с правительством по другим каналам. К ним относятся круглые столы, созываемые Министерством финансов, на которых они обсуждают свои исследования и рекомендации по таким вопросам, как коррупционные риски, цены на лекарства или чрезвычайные расходы в связи с COVID-19. Разработанные Partner Group Precedent предложения по введению ответственности за нарушения в сфере закупок были обсуждены с отделом закупок и закреплены в законе в этом году. Некоторые представители гражданского общества также официально занимают должности советников в комитетах по государственным закупкам.

Open Contracting Partnership (OCP) поддерживает многие из этих мероприятий, в том числе помогает правительству публиковать открытые данные о закупках, создает ключевые инструменты на основе данных, такие как платформа бизнес-аналитики, организовывает обучение для государственных служащих и представителей гражданского общества, а также конкурсы для журналистов и специалистов по данным, консультируют организации гражданского общества по мониторингу конкретных секторов, таких как закупки в связи с COVID-19 и цены на лекарства, а также обеспечение обязательств на высоком уровне по открытию закупок на международных форумах, таких как Open Government Partnership, и это только один из них (см. исчерпывающий список). 

С чего все началось: история государственного чемпиона

Все эти изменения стали возможными благодаря партнерству гражданского общества и, поддерживающими реформы, государственными служащими в стране, омраченной политической нестабильностью и  сокращению пространства для существования независимых мнений, по сравнению с ее соседями в Центральной Азии.

Одним из пионеров реформ была Нурида Байзакова, руководившая государственным отделом закупок с 2019 года по август прошлого года, когда она взяла на себя новую роль по созыву коалиции гражданского общества по закупкам. 

Когда Байзакову назначили главой отдела госзакупок, она более двадцати лет проработала госслужащей в министерстве финансов. Она видела, как приходили и уходили другие директора по закупкам, и знала, что ее время на то, чтобы что-то изменить, ограничено, как и ее ресурсы. В отделе было 22 сотрудника, только пятеро из которых отвечали за мониторинг контрактов (более 100 000 в год) на предмет их соответствия правилам и положениям о закупках.

На Байзакову оказывали давление, чтобы она доказала своему начальству, министру финансов и президенту, что ее усилия приносят результат. Но сбор этих доказательств шел медленно: иногда на загрузку и подготовку статистики эффективности со старого портала закупок уходило несколько дней. Поэтому, когда Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) обратился к Байзаковой с идеей использования промежуточного программного обеспечения и принятия стандарта открытых контрактных данных (OCDS) для быстрого выполнения того же анализа и даже больше, она подумала, что это произошло «как по волшебству». Она могла не только показать руководителям страны, как работает система закупок, но и обеспечить, чтобы повседневные решения в отделе закупок принимались на основе фактических данных из реального мира.

Но Байзакова не ограничилась внедрением программного обеспечения, которым могла пользоваться с коллегами. Вдохновленная своим предыдущим опытом работы в Министерстве финансов над повышением прозрачности бюджета и вовлечением гражданского общества в бюджетные процессы, она работала с Open Contracting Partnership, чтобы сделать информацию из системы закупок доступной для общественности, адаптировав инструменты, созданные украинскими сторонниками прозрачности после Революции Достоинства в соответствии с кыргызским контекстом. 

Многие госслужащие опасаются взаимодействовать с гражданским обществом, потому что они «всегда критикуют», — посмеиваясь сказала Байзакова OCP. Но она увидела в этих жалобах возможность вести конструктивный диалог и выяснить, в чем заключались настоящие проблемы. 

«Когда кто-то критикует, мы можем стать лучше. Мы можем коммуницировать с ними и, возможно, принять их рекомендации по изменению системы. Министерство финансов имеет те же интересы, что и организации гражданского общества. Они также хотят использовать государственные средства более эффективно и результативно».

Байзакова знала, что средств, выделенных из государственного бюджета, недостаточно для эффективного реформирования системы закупок, поэтому она нашла другие способы направить свои ресурсы дальше, сотрудничая с международными организациями и донорами, предложившими техническую помощь, включая ЕБРР, АDB, USAID, Фонд Сороса — Кыргызстан, OCP и OGP. Это дало возможность Кыргызстану готовиться к присоединению к WTO Government Procurement Agreement  и принятию обязательств по реформе системы закупок посредством Open Government Partnership National Action Plans. Чтобы побудить малые предприятия к участию в закупках, создали электронный каталог Tandoo для государственных учреждений, где они могут покупать обычные товары, например канцелярские принадлежности (аналогично магазину Amazon для правительства).

А когда в 2020 году разразилась пандемия коронавируса, Кыргызстан был готов реагировать быстрее, чем многие другие страны, так как почти все госконтракты были доступны через портал «Закупки» в формате OCDS. В обзоре ОСР выполнения странами обязательств перед МВФ по прозрачности средств, выделяемых на борьбу с COVID, Кыргызская Республика получила одну из самых высоких оценок. 

В августе прошлого года Байзакова взяла на себя новую роль, созвав Форум прозрачности и подотчетности для содействия участию гражданского общества в государственных закупках от имени программы USAID «Финансовая подотчетность и устойчивая торговля» (FAST) и ее подрядчика DevTech. 

Ее видение заключается в том, чтобы правительство и гражданское общество конструктивно работали над созданием здоровой среды для выхода на рынок надежных поставщиков, чтобы граждане имели доступ к качественным товарам и услугам, а экономика процветала. 

Создание экосистемы сторонников закупок 

Чтобы продолжить обучение и взаимодействие различных групп гражданского общества, в следующем году планируется проведение серии мероприятий, по примеру подходов успешного украинского сообщества по мониторингу гражданских закупок «Дозорро». В сентябре состоится TenderFest, в том числе и награждение журналистов за статьи, в которых используются данные о закупках. OCP вместе с партнерами из числа ОГО также планирует создать цифровую платформу, которая будет универсальным средством мониторинга государственных закупок, включая руководства, шаблоны, истории, выводы, заявления по защите интересов, профили ОГО и другую полезную информацию для партнеров и граждан.

Данные о системе государственных закупок все еще имеют свои недостатки (они описаны здесь командой Kloop). Вопросы качества данных и охвата означают, что наблюдатели должны проверять и подтверждать данные другими источниками. Как говорит журналист Екатерина Резникова, когда вы следите за данными, «иногда у вас остается больше вопросов, чем ответов», о чем свидетельствует ее стремление узнать, действительно ли больница в Ала-Буке купила кусок мыла за 2500 сомов ($30). 

Кроме того, требуется обновление государственной системы данных, чтобы обеспечить общедоступность каждой операции по закупкам как через онлайн-портал, так и через API. Усовершенствования, внесенные в систему, которые добавили функциональные возможности, связанные с новым законом, привели к тому, что в API отсутствуют данные примерно для 5% операций по закупкам. Важно, чтобы нынешнее руководство Минфина уделяло этому обновлению API приоритетное внимание. Такое обслуживание имеет решающее значение для обеспечения эффективной работы как государственных, так и сторонних инструментов, которые полагаются на данные.

Полное влияние пересмотренного закона о закупках также еще предстоит увидеть. Но сторонников прозрачности Кыргызской Республики, активистов и журналистов не так просто сдержать. 

«Конечно, у нас есть некоторые проблемы, такие как исключение государственных компаний из закона о закупках», — говорит Нурида Байкова, бывший директор по госзакупкам. «Но я знаю, что это временно, и мы можем преодолеть такие проблемы вместе с гражданским обществом. Коррупция будет расти, но я надеюсь, что наши политики высокого уровня, наконец, одумаются, и мы улучшим систему. С таким количеством организаций гражданского общества мы можем действовать как одна сила».