Борьба за жизнь: Как Украина строит эффективную систему медицинских закупок
Если представить украинскую систему медицинских закупок пациентом, то еще 6 лет назад он был полностью поражен коррупцией. К счастью, его удалось реанимировать — благодаря передаче закупок лекарств международным организациям. Этот переход позволил Украине снизить цены на медпрепараты на 40% и с каждым годом обеспечивать лечением все больше пациентов. Например, число людей, получающих лекарства от ВИЧ, выросло с 50 до 113 тысяч — без увеличения бюджета.
Сейчас в Украине заработало собственное закупочное агентство, что должно помочь пациенту еще увереннее встать на ноги — Медицинские закупки Украины (МЗУ). Главный вызов для агентства — закупать лекарства не менее эффективно, чем международные организации. Главная угроза — риск коррупционного рецидива и попытки политиков вернуть себе ручной контроль над тендерами. Но несмотря на колоссальное давление, МЗУ показывают отличные результаты. В 2020 году агентство сэкономило 38,7 млн долларов — или 21,5% — от бюджета, сформированного на основе прошлогодних цен на лекарства.
Путь Украины к эффективным медицинским закупкам был бы невозможен без пациентских организаций. Сперва они боролись с коррумпированными схемами на закупках медпрепаратов, а позже консультировали государство и помогали ему покупать больше качественных лекарств.
Мы видимся с Дмитрием Шерембеем в офисе благотворительной организации «100% Жизни». Такой оптимизм в ее названии появился не так давно, раньше она называлась иначе — «Всеукраинская сеть людей, живущих с ВИЧ/СПИД». Сейчас это крупнейшая пациентская организация в Украине. Рядом находится современный инклюзивный медицинский центр с таким же названием — «100% Жизни». Элтон Джон был на его открытии.
Дмитрий Шерембей — глава координационного совета «100% Жизни«
О своем ВИЧ-статусе Дмитрий — глава координационного совета «100% Жизни» — узнал еще в 2001 году. И тогда, вспоминает он, это значило одно – ты умрешь. На тот момент страна никак не обеспечивала ВИЧ-позитивных пациентов лекарствами. И люди с ВИЧ оказывались перед выбором – или уезжать из страны, или делать все возможное, чтобы лечение было доступно в Украине. Шерембей выбрал второй сценарий.
«С коррупцией в сфере здравоохранения все предельно просто. Украли — кто-то умер. Онкобольной не получил химиотерапию, пациент с ВИЧ — антиретровирусные препараты. Коррупция угрожала нашей жизни, и мы против нее боролись«, — говорит Дмитрий.
Коррупция в медицинских закупках
Система закупок лекарств в Украине достаточно сложная. Ежегодно более 4,000 заказчиков по всей стране — больницы, департаменты здравоохранения, воинские части и т.д. — тратят более 200 миллионов долларов на лекарства. Еще около 350 миллионов долларов ежегодно тратится централизованно. Так закупаются вакцины и препараты для диагностики и лечения как наиболее распространенных (онкология, сердечно-сосудистые заболевания, туберкулез, СПИД), так и редких болезней, требующих дорогостоящего лечения.
До 2015 года министерство здравоохранения не только формировало перечень лекарств, которые необходимо централизованно закупить, но и проводило закупки через собственный тендерный комитет. Эти времена связывают с беспрецедентным масштабом переплат за жизненно необходимые лекарства – коррупционные схемы здесь как будто наслаивались друг на друга. Пик злоупотреблений — 2012-2014 годы, когда президентом Украины был еще Виктор Янукович, а министром здравоохранения — приближенная к нему Раиса Богатырёва. По показаниям Службы безопасности Украины, тогда наценка на лекарства могла достигать 40%.
Коррупция начиналась с формирования номенклатуры –- перечня лекарств, которые будет закупать страна. Уже на этом этапе можно существенно ограничить потенциальную конкуренцию поставщиков лекарств — например, указав дозировку или форму выпуска действующего вещества, которая в наличии лишь у одного производителя.
Впрочем, сами производители-нерезиденты почти никогда не выходили на торги министерства — слишком бюрократизированными и коррумпированными были процедуры регистрации лекарственных средств и закупок в Украине. Поэтому этот рынок был поделен между приближенными к руководству Минздрава дистрибьюторами, которые в основном только перепродавали препараты и получали сверхприбыли по перепродаже лекарств. Им это удавалось даже несмотря на тот факт, что в Украине невозможно продать лекарства с наценкой более чем на 10% от задекларированной стоимости товара при ввозе в страну. Схема была проста: достаточно создать 2 офшорные фирмы. Одна покупает лекарства за рубежом у производителя и перепродает другой — уже в разы дороже. Вторая фирма ввозит лекарства в Украине по завышенной цене, иногда в несколько раз. Все абсолютно легально, цинично и коррупционно.
Дмитрий Шерембей рисует схему повышения цен на лекарства через использование офшорных компаний
«100% Жизни» еще тогда осознавали весь масштаб коррупции в министерстве. Они закупали лекарства для борьбы с ВИЧ/СПИД за средства Глобального фонда и могли сравнивать свои цены с ценами Минздрава. Организация протестовала против неэффективных закупок и политики правительства, разоблачала коррупцию в медиа.
«И мы получали эпизодические победы. Вступали в переговоры, отменяли тендеры, меняли ценовую политику. — рассказывает Дмитрий — Но все это было очень энергозатратно. И всем ты так сразу не поможешь. В конце концов, революция позволила уже иначе повлиять на этот процесс«.
Медицинские закупки становятся международными
Революцией была Революция Достоинства 2013 года — гражданское восстание против Януковича, которое началось как протест против его отказа подписать соглашение с ЕС и закончилось свержением правительства.
В 2014 году бывший президент Янукович бежал из страны, и к власти пришла команда политиков, противостоящих его режиму. Уже через год гражданская организация «Центр противодействия коррупции» опубликовала отчет, в котором анализируется закупка лекарств новым правительством: «Диагноз: тотальная коррупция«. Как оказалось, подавляющее большинство тендеров Минздрава выигрывали те же дистрибьюторы, что и раньше. А компании, которые по многим признакам на самом деле контролировались одним владельцем, имитировали конкуренцию между собой на торгах. Но кроме того, Минздрав почти на год задержал проведение тендеров, из-за чего возникла нехватка лекарств и вакцин.
Глубокий кризис — и одновременно окно возможностей, которое открыла Революция Достоинства — позволили голосам пациентов звучать все сильнее. Они требовали принятия Закона, который бы передал закупки независимым международным организациям, как ООН. И его приняли в 2015 году.
Ольга Стефанишина на тот момент была исполнительным директором фонда «Пациенты Украины», который разрабатывал и адвокатировал этот законопроект. Сейчас она народный депутат, и мы видимся с ней как раз в перерыве сессионного заседания. Ольга вспоминает о безумном сопротивлении переходу на международные закупки. Изначально народные депутаты, которые сами имели фармбизнес, массово регистрировали альтернативные законопроекты, чтобы затянуть процесс принятия закона. Впоследствии — тогдашнее руководство Минздрава почти год не могло подготовить нормативную базу, чтобы запустить сами закупки. Но изменения были необратимы.
Все закупки лекарств по государственным программам делегировали трем международным организациям: британскому королевскому агентству Crown Agents, программе развития ООН UNDP и детскому фонду ООН UNICEF. Ежегодно Минздрав передает им перечень препаратов, информацию о необходимом количестве лекарств и перечисляет средства — а те закупают лекарства самостоятельно. Эпоха коррупционных торгов через тендерный комитет Минздрава уходит в прошлое.
Ольга Стефанишина — народный депутат, заместитель Министра здравоохранения с 2017 по 2019 год
Уже первые результаты закупок через международные организации продемонстрировали существенную экономию. Согласно отчету Счетной палаты Украины, международникам удалось сэкономить 40% средств от предыдущих цен на лекарства. И это уже с учетом 5% комиссии, которую Украина платила им за выход на международный рынок.
«Когда мы получили первые цены закупок международников, то были в шоке. Препарат для лечения рака крови Иматиниб был закуплен в 67 раз дешевле. Вакцину против полиомиелита UNICEF закупил у того же производителя в 8 раз дешевле, чем министерство. Мы увидели, какие огромные средства до этого отмывались в Украине на лекарствах«, — говорит Ольга.
Почему закупки международных организаций оказались настолько эффективными? Произошло несколько тектонических изменений. Впервые на торги начали выходить непосредственные производители, а не дистрибьюторы. Кроме доверия к международным организациям, важнейшую роль здесь сыграло обеспечение для них ускоренной регистрации лекарств. Так они получили возможность выбирать на тендерах качественные зарегистрированные в Украине препараты, имеющие преквалификацию ВОЗ или сертификацию в других странах – и впоследствии регистрировать их по упрощенной процедуре в Украине в течение 14 дней. Для сравнения, в 2014 году среди победителей тендеров по программе «Детская онкология» было лишь 0,5% производителей лекарств (остальные – дистрибьюторы). Уже в 2017 году доля производителей в этой программе составляла 66,3%.
От протестов к кабинетной работе
«Мы организация такого радикального поведения не потому, что нам хочется скандалить. Просто иначе нас никто не слышит, – вспоминает Дмитрий Шерембей об акциях организации, которые почти всегда содержали элементы перформанса. Активисты устраивали у стен Минздрава «коррупционные показы моды», приковывали себя к больничным койкам, жгли «деньги» в бочках с огнем – Но после революции мы впервые в своей истории взаимодействовали с системой здравоохранения. И пациентское сообщество было важным драйвером ее трансформации«.
С 2016 по 2019 годы обязанности министра здравоохранения выполняла Уляна Супрун — доктор и рожденная в США украинка, которая переехала в Киев незадолго до Революции Достоинства. Под ее влиянием министерству удалось искоренить коррупцию и запустить медицинскую реформу с принципом «деньги идут за пациентом». Кроме того, Минздрав наладил четкий процесс централизованных закупок через международные организации – ежегодно удавалось покрыть все больше потребностей пациентов в качественных лекарствах даже без увеличения бюджета.
Украинская делегация, возглавляемая Уляной Супрун (по центру), на 71 Всемирной Ассамблее Здравоохранения, 2018
Сергей Дмитриев, директор по политике и адвокации в «100% Жизни», убежден, что именно конкуренция на торгах, а не возможность напрямую договариваться с производителями, позволяла международным организациям существенно снижать цены на лекарства. Особенно сказывался приход на торги производителей генериков – лекарственных средств, которые дублируют оригинальные препараты, но стоят в разы дешевле. И пациентские организации играли важную роль в этом процессе.
«Мы начали коммуницировать с генерической фармой обо всех торгах, которые объявлялись в Украине – гепатит, туберкулез, ВИЧ, онкология. Как только узнавали о тендере, рассылали информацию о них на все хед-офисы производителей генериков в мире«. – рассказывает Сергей Дмитриев. Если государство боялись коммуницировать с фармой, потому что в этом могла считываться коррупционная составляющая, то общественность это могла делать и делала.
И это приносило свои результаты. Так в 2017 году Украина смогла получить самую низкую во всем мире цену на препарат против гепатита С нового поколения – софосбувир/даклатасвир – 86 долларов за курс лечения. Поставщик – индийский производитель генерических лекарств.
Кроме того, пациентские организации в рабочих группах Минздрава боролись с некачественным определением потребности в регионах. Ведь после формирования номенклатуры, именно эксперты профильных медицинских центров в каждой области страны выбирают, сколько того или иного препарата для них нужно закупить. Нередко – указывая именно дорогостоящие брендовые лекарства, которые к тому же подходят не всем пациентам. Так сначала большинство бюджета на лечение гепатита государству пришлось тратить не на софосбувир/даклатасвир за 86 долларов, а на препарат за 3700 долларов, который указывали в регионах. В конце концов, его убрали из номенклатуры. Для закупок препаратов для лечения ВИЧ в министерстве изменили саму методологию сбора потребностей: с тех пор соотношение препаратов в номенклатуре формируется на основе рекомендаций ВОЗ.
Такая оптимизация позволила Украине покрывать потребности в лечении для все большего количества людей. За несколько лет министерству удалось увеличить охват лечения людей с ВИЧ с 50 до 113 тысяч – вообще без увеличения финансирования.
«У нас была постоянная экономия средств. Мы закладываем определенную сумму средств для закупки, а международные организации дешевле покупают. В следующем году они еще дешевле покупают: ведут переговоры, увеличивают конкуренцию. И нам постоянно удавалось дозакупать большое количество лекарств«, – вспоминает Ольга Стефанишина. В 2017 году она оставила благотворительный фонд «Пациенты Украины» и стала заместителем Уляны Супрун. В частности, отвечала за направление закупок.
За несколько лет работы международных организаций, Украине через централизованные закупки удалось ввести трехлетнее планирование вакцин и полностью обеспечить ими граждан в соответствии с календарем прививок. Кроме того, удалось на 100% покрыть потребности людей, больных ВИЧ, гепатитом С, туберкулезом и еще рядом других болезней.
Когда все увидели всё
Передача закупок лекарств международникам стала настоящей революцией в доступе к лечению. Но тем временем в Украине готовилась другая революция, которая впоследствии охватила все закупки государства – появление системы Prozorro. Если раньше государственные закупки в Украине были огражденной территорией только для своих, и найти информацию о тендере, не говоря уже о победе в нем, было непросто, то электронная система это изменила. Согласно исследованию Киевской школы экономики, один только переход на прозрачные и конкурентные аукционы в Prozorro позволил медучреждениям экономить в среднем 6% от предыдущих цен на лекарства, а это минимум 12 млн долларов ежегодно.
Главный принцип Prozorro – «все видят всё». Система, что использует формат Open Contracting Data Standart, позволила видеть и анализировать данные обо всех закупках государственных заказчиков: планы, тендерную документацию, предложения поставщиков, заключенные контракты и все изменения в них.
«Это был как переход с каменного века в цифровой. И это изменило страну, – говорит Сергей Дмитриев – Prozorro позволила заниматься несложным, «диванным» мониторингом, и наши активисты могли уже не писать запросы и буквально выгрызать информацию. Они все это видели в Prozorro«.
Вскоре система Prozorro была интегрирована с реестром лекарственных средств. Это позволило контролировать, покупают ли лекарства с доказанной эффективностью в регионах (а не гомеопатию и фуфломицины), видеть количество препаратов, их дозировку и тому подобное. Кроме того, Transparency International Ukraine разработали аналитический инструмент на основе открытых данных Prozorro. Так каждый гражданин получил возможность проводить детальный анализ медицинских закупок с мгновенным сравнением цен на препараты.
После запуска Prozorro благотворительная организация «100% Жизни» сразу же создала мониторинговую сеть в 24 областях Украины. Местные подразделения следили за закупками более 100 больниц в системе Prozorro и пытались противодействовать нарушениям. А их хватало. Немало медицинских учреждений и департаментов здравоохранения пытались искусственно дробить свои закупки, чтобы проводить их без аукциона на Prozorro, а напрямую. Или делали совсем иначе – в один лот объединяли множество различных препаратов. В итоге поставить их мог только один конкретный дистрибьютор, ведь ни один производитель не имел столь широкой линейки препаратов.
Иногда коррупция могла быть заложена даже в идеально выписанном тендере. Сергей Дмитриев вспоминает закупку препаратов для лечения гепатита С для мест лишения свободы, которую проводила Государственная уголовно-исполнительная служба. Это был тендер на почти 3 млн долларов на дорогостоящие препараты – тогда как Сергей знал, что в Украине нет реестра больных гепатитом С среди заключенных, им даже не делали скрининг. А значит эти огромные объемы лекарств даже не дойдут до пациентов. В результате адвокационной кампании, для мест лишения свободы закупили более дешевый генерический препарат и в гораздо меньшем объеме.
В отчете «4 года здоровых закупок лекарств» Центр противодействия коррупции сравнил цены на препараты для лечения онкологических заболеваний, по которым их закупают международные организации – и региональные заказчики в системе Prozorro. Цены на Prozorro оказались существенно, иногда в разы выше. Впрочем, здесь следует учитывать, что для закупок международных организаций действует специальное правовое поле (в частности освобождение от налога на добавленную стоимость при ввозе в Украину), и они закупают гораздо большие партии препаратов.
Но было ясно одно — Украина очень нуждалась в собственном закупочном агентстве, которое постепенно бы переняло опыт международных организаций в централизованных закупках и навело порядок по закупках лекарств в регионах. В 2018 году Минздрав его создал — это агентство Медицинские закупки Украины.
Создавая собственный закупочный потенциал
Арсена Жумадилова назначили директором Медицинских закупок Украины в 2019 году. До этого он работал закупщиком в коммерческом секторе, руководил компаниями в Украине и за рубежом, а после Революции Достоинства перешел на государственную службу. Кроме того, Арсен, крымский татарин родом из Симферополя, после аннексии Крыма активно включился в крымскотатарское национальное движение.
«В 2019 году было понятно, что системных реформ в Украине будет не так много. И одной из таких является система здравоохранения. Имея закупочный бэкграунд и веру в то, что изменения в медицине не будут свернуты, я решил податься на конкурс«, – объясняет он свой выбор.
Арсен Жумадилов — директор агентства Медицинские закупки Украины
МЗУ на тот момент уже провели ряд успешных аукционов за средства Глобального фонда. Например, препарат ганцикловир для лечения людей с ВИЧ/СПИД закупочное агентство в начале 2019 смогло приобрести за 18 долларов за флакон, тогда как самая низкая цена на Prozorro за весь прошлый год была на 50% выше – 28 долларов. Впрочем, полное развертывание закупочных мощностей агентства было еще впереди.
Международные закупки лекарств были предусмотрены как временные антикоррупционные меры, пока Украина не нарастит собственный закупочный потенциал. Но опасений относительно возможностей украинского закупщика покупать лекарства так же эффективно, как международники, было много. Будут ли приходить производители на торги в Prozorro? Не будут ли медзакупки снова отданы на откуп дистрибьюторам-прокладкам? Неужели то или иное руководство Минздрава не воспользуется возможностью коррумпировать независимую институцию?
«Я согласна с тем, что Украина должна сама научиться покупать лекарства так же эффективно, как международные организации. Но в Украине есть такой фактор как нереформированные правоохранительные органы, коррупция и откаты. Поэтому, я считаю, что в Украине должны существовать 2 системы – и национальный закупщик, и международные организации, которые могут служить подушкой безопасности«, – утверждает Ольга Стефанишина.
Впрочем, осенью 2019 народные депутаты голосуют за новый Закон «О публичных закупках», которым продолжают возможность передавать закупки на специализированные организации только до марта 2022 года. Становится понятно, что уже в 2020 году Медицинские закупки Украины должны доказать свою способность закупать лекарства. И они сразу же начали подготовку.
100% от потребности
Жизнь Виктории Романюк в корне изменилась четыре года назад, когда она узнала о своем диагнозе – рак молочной железы. Позади – работа частным предпринимателем, впереди – длительная борьба с болезнью и общественная деятельность. Виктория является соосновательницой организации «Афина. Женщины против рака», что помогает онкобольным женщинам победить болезнь – как психологически, так и через доступ к качественному лечению.
В процессе лечения Виктории ей понадобился дорогостоящий таргетный препарат – трастузумаб. Одно его вливание стоило 1800 долларов, а полный курс состоял из восемнадцати. Первые вливания ей приходилось покупать за собственные средства. Но как раз тогда, в 2016 году, в Украину начали завозить препараты, закупленные международными организациями. Среди них – трастузумаб. И Виктории повезло одной из первых встать на программу и получить весь курс лечения бесплатно.
«Это было для меня чем-то невероятным, потому что такая программа в Украине появилась впервые. И в начале лишь 13% женщин были обеспечены трастузумабом. Сегодня же им обеспечены 100% пациенток. И женщины, которые только недавно заболели раком молочной железы, уже не могут поверить, что когда-то было не так, что лечение раньше приходилось оплачивать за свой счет«, — говорит Виктория.
В этом году Виктория внимательно следит за аукционами МЗУ в системе Prozorro, ведь торги по программам борьбы с онкологическими заболеваниями у взрослых министерство делегировало проводить именно им. Виктория отмечает достигнутую экономию, хотя и признается, что ситуация в стране, по ее мнению, не очень способствует передаче закупок национальному агентству: слишком большая царит коррупция. Она вспоминает, что агентство должно вот-вот провести аукцион на закупку трастузумаба для женщин, больных раком молочной железы. Того препарата, которым она лечилась сама. На самом деле аукцион происходил во время нашего разговора.
«Это фантастика«, — уже позже прокомментирует Виктория его результаты.
Судите сами. Ожидаемая стоимость — 9,3 миллионов долларов. На тендере соревнуются 3 участника, а ужесточенная борьба идет между подразделениями глобальных фармацевтических корпораций Phizer и Merck. В результате побеждает последняя с ценой 4,5 миллиона. И если в прошлом году Украина закупила трастузумаб по 150 долларов за единицу, то в этом — за 60.
«Честная и максимально широкая конкуренция намного эффективнее, чем любые тайные договоренности с одним из производителей. В таких случаях обычно идет речь о скидке в 15%, 20%, 30%. Но точно не о 60%, как в этой закупке«, – убежден Арсен Жумадилов.
Ремесло создавать конкуренцию
Миссию Медицинских закупок Украины Арсен Жумадилов формулирует просто – покупать лекарства не хуже, а может даже лучше, чем международные организации. По его мнению, очень сложно переоценить роль международных организаций в построении эффективных закупок лекарств несколько лет назад. В то же время сейчас такой острой необходимости в том, чтобы пользоваться их услугами по проведению закупок, уже нет.
В 2020 году МЗУ сэкономили 38,7 миллионов долларов на закупках 374 лекарственных средств и медицинских изделий. И это от ожидаемой стоимости этих тендеров в 180 миллионов, которая была установлена на основе прошлогодних цен. В частности, по которым закупали международные организации.
Как это удалось новоиспеченному агентству? Арсен вспоминает 2 вещи, которые МЗУ переняли у международных организаций, и которые стали решающими для успешных торгов.
Во-первых, это их особый регуляторный режим для осуществления закупок. Агентство предложило применить те же нормы для собственных закупок, что и международные организации. Опять же, это упрощенная регистрация лекарств, освобождение от налога на добавленную стоимость. И соответствующий законопроект Верховная Рада приняла в марте 2020 года. Без этих изменений агентство не могло бы ожидать активного участия производителей лекарств и закупать медикаменты настолько эффективно.
Во-вторых, это четкое понимание, что каждая закупка — это не просто объявление тендера, а очень насыщенная работа с рынком, которая должна ему предшествовать. МЗУ провели более 50 встреч с фармацевтическими компаниями и организовали форум на более 150 участников. Все это позволяло получить обратную связь от рынка, прописать качественную тендерную документацию и объяснить все нюансы потенциальным участникам.
И, пожалуй, самое важное – команда. Сейчас она насчитывает около 60 человек. В ключевых отделах – категорийного менеджмента, публичных закупок, сопровождения договоров, контроля и качества логистики – работает более половины из них. Также агентство имеет отдел аналитики и информационных технологий, ведь поддерживает собственные in-house IT продукты.
А дальше прозрачные аукционы на Prozorro делают свою работу. Средний показатель конкуренции на закупках лекарств от агентства — 2,91. А на некоторых аукционах — например, на закупку Леналидомида — соревновались до 10 участников. Кроме того, 69% от суммы всех контрактов получили именно производители, а не дистрибьюторы. Большая часть из них — международные фармкомпании.
Накануне передачи закупок национальному агентству было много опасений. Например, что международные производители лекарств не захотят «светить» свои цены в системе Prozorro, а потому и откажутся приходить на торги. Цены же международных организаций, мол, не являются публичными (их можно увидеть только в приказах Минздрава), и это позволяет производителям предлагать особые скидки отдельным странам, и Украине, в частности.
Арсен Жумадилов объясняет, что такие опасения могут быть оправданными, если речь идет о закупке инновационных препаратов под патентной защитой. И в таких случаях производители действительно очень не хотят делать свои цены публичными. Поэтому сейчас агентство разрабатывает законодательство, что позволит ему работать с такими производителями через инструмент договоров управляемого доступа (Managed Entry Agreements), получать низкие цены и не делать финальную цену производителя публичной.
«Но такие закупки инновационных препаратов – это исключение, их всего десятки. Если же мы говорим о лекарствах, на рынке которых уже есть конкуренция, где уже есть генерические препараты… Наш опыт аукционов на Prozorro показывает, что открытая конкуренция и публичные цены являются намного лучшим драйвером для получения лучших условий, чем непрозрачные договоренности с одним из поставщиков. Даже несмотря на то, что некоторым производителям неприятно афишировать свои цены, потому что они потом могут использоваться как референтные в других странах«, – убеждает Арсен.
Впрочем, несмотря на успешные аукционы агентства, нынешний закупочный сезон сложно назвать беспрепятственным. На самом деле само существование независимого закупщика не раз оказывалось под угрозой. Более того, пациентские организации уже месяцами бьют тревогу по поводу задержки жизненно необходимых лекарств. Как так случилось?
Закупки под угрозой срыва
Арсен Жумадилов возглавил Медицинские закупки Украины еще тогда, когда обязанности министра здравоохранения выполняла Уляна Супрун. С тех пор за один год в Украине сменилось четыре министра. Три ротации произошли в течение первых двух месяцев эпидемии COVID-19. И это, конечно же, не могло не сказаться на эффективности работы системы здравоохранения Украины, и процессе закупок, в частности.
В этом году агентство проводит закупки по 14 из 38 государственных программ, среди которых программы для лечения рака у взрослых и детей, гемофилии, антиретровирусная терапия и другие. Несмотря на то, что для обеспечения поставок лекарств до конца года МЗУ планировали объявить тендеры в марте, закупки в рамках программ по онкологии они смогли объявить лишь летом. А закупки антиретровирусной терапии — только в сентябре. Такая задержка уже вызвала нехватку лекарств против ВИЧ/СПИД – и чтобы помочь пациентам, в октябре пациентская организация «100% Жизни» собственноручно закупила лекарств на 6 миллионов долларов за средства Глобального фонда. Срыв лечения в некоторых регионах также происходит и у онкобольных пациентов, среди которых есть дети.
«Агентство очень хорошо проводит закупки, но здесь нужна и качественная работа Министерства, нужна команда. Вместо этого мы видим, что МЗУ обвиняют в задержке закупок Минздрав, а Минздрав – МЗУ. А мы на это все смотрим как пациенты, а лекарства не поступают«, – рассказывает Виктория Романюк.
Почему происходит задержка? Летом правительство приняло постановление, обязывающее МЗУ согласовывать каждое техническое задание с Минздравом – без четкого срока, сколько этот процесс может занять времени. В результате он длился месяцами, даже несмотря на то, что в большинстве случаев, по словам Арсена, министерство возвращало документы без правок.
Как итог, несмотря на феноменальную экономию от прошлогодних цен, МЗУ не смогли успешно завершить тендеры по 20% номенклатур до завершения 2020 года. А бюджетный процесс в Украине построен так, что все неизрасходованные средства на закупки в новогоднюю ночь исчезают, как в сказке о Золушке. По словам Арсена Жумадилова, если бы министерство дало возможность объявить все закупки на месяц раньше, этого бы не произошло. Этот потерянный месяц позволил бы МЗУ завершить начатые процедуры и законтрактовать поставщиков по всем позициям.
Доставка лекарств, закупленных МЗУ
Под давлением
«Мы технически помогаем развиваться агентству, защищаем их от политических атак. Это все-таки островок здравого смысла, который каждый хочет возглавить. Там есть закупки, а значит и деньги. И вред можно нанести не только захватом власти, чиновники могут просто «морозить» деньги и документы. И тем самым бесконечно осуществлять давление«, – говорит Дмитрий Шерембей, глава координационного совета «100% Жизни».
За последние несколько месяцев против руководителя Медицинских закупок Украины Арсена Жумадилова было возбуждено три уголовных дела. В Украине, где за последние годы так и не было реформировано правоохранительную и судебную систему, открытие уголовных дел временами используют именно для давления на независимых госслужащих. Каждое из этих дел очень красноречиво иллюстрирует вызовы, которые приходится преодолевать независимому закупочному агентству.
№1. Март, Украина закрывается на жесткий карантин, но пока не начинает централизованные закупки для борьбы с COVID-19. Все средства индивидуальной защиты и оборудование для больниц покупают волонтеры и бизнес. В это время Арсен Жумадилов публикует пост, где сообщает о шантаже со стороны тогдашнего министра здравоохранения Ильи Емца – тот требовал у Арсена назначить свое «доверенное лицо» заместителем. Эта публикация вызывает большой коррупционный скандал, впрочем, уголовное дело Нацполиция возбуждает именно против директора Медицинских закупок Украины Арсена Жумадилова. Илью Емца вскоре увольняют.
№2. Апрель, Минздрав наконец делегирует МЗУ провести крупную закупку защитных костюмов. Те отбирают среди поставщиков украинскую компанию, которая уже запустила производство, но Министерство отказывается согласовывать этот контракт. По словам уже действующего министра Максима Степанова, закупленные костюмы не соответствовали специфическим условиям сертификации (хотя само министерство в своем поручении таких требований не выдвигало). На этой волне Минздрав впервые за 6 лет возрождает свой тендерный комитет и проводит собственную закупку защитных костюмов из Китая у дистрибьютора. На 360 тысяч долларов дороже, на 20 тысяч костюмов меньше. Впоследствии Украина минимум месяц не могла получить эти средства защиты из-за задержки с поставкой. Но уголовное дело возбуждают именно против Арсена. Якобы за растрату средств, хотя закупку защитных костюмов возглавляемое им агентство так и не провело.
№3. Агентство уже проводит централизованные закупки средств защиты в рамках борьбы с COVID-19. Центр противодействия коррупции сравнивает цену на маски, которой добилось агентство (0,07 долларов) и госпиталь МВД (0,35 долларов). По заявлению этой же поликлиники против Арсена Жумадилова возбуждают еще одно уголовное дело. Звучит абсурдно, но это реальность.
В каждой из этих историй директор МЗУ решал не молчать, а открыто доказывать свою позицию. Хотя и признается, что такой подход скрывал много рисков. Главный же из них заключался в том, что закупки так и не передадут агентству с «нелояльным» руководством. Однако, другой риск, преобразования независимого закупщика на удобную площадку для чьих-то частных интересов – в случае, если бы они шли на уступки – пугал его еще больше. Тем более, что украинские журналисты-расследователи за последние несколько месяцев активно разоблачали сотрудничество Минздрава с лицами, которые занимались закупками лекарств во времена Януковича.»У нас в команде был абсолютный консенсус, что мы не можем позволить дискредитировать агентство, что мы должны отвечать высоким профессиональным и антикоррупционным стандартам. И что мы должны выполнить свое обещание перед пациентами – закупать точно не хуже, чем международные организации, а в идеале даже лучше. Ибо в противном случае, если бы сюда зашли какие-то непонятные люди, если бы здесь разворачивались какие-то непрозрачные практики, то мы бы это обещание не сдержали«, – аргументирует Арсен.
Может ли закупочная организация быть независимой?
История Медицинских закупок Украины доказывает: принципиальность, нежелание идти на уступки и готовность называть вещи своими именами работают. Нужно лишь подкреплять это качественными результатами работы. Ведь кроме внешнего давления команда закупочного агентства чувствует и давление внутреннее – ответственности перед пациентами.
И здесь открытая информация о всех закупках в системе Prozorro становится настоящей защитной стеной для независимого закупщика.
Например, медиа и пациентские сообщества сразу смогли сравнивать цены и условия скандальной закупки защитных костюмов агентства и министерства. И давить на Минздрав, чтобы закупки против COVID-19 были переданы независимому агентству. И это произошло.
Несмотря на возможность заключать прямые контракты, закупочное агентство проводит коронавирусные закупки на конкурентной основе. И те цены, по которым они закупают средства защиты, медизделия и оборудование, в разы ниже цен закупок, что проводят больницы. Только на средствах защиты МЗУ сэкономили более 36 миллионов долларов от запланированного бюджета. За эти средства агентству удалось дозакупить 20 миллионов медицинских масок, лекарства для лечения коронавирусной болезни и 5,9 миллионов экспресс-тестов на антиген. А автомобили скорой помощи МЗУ приобрели на 25% дешевле, чем все другие заказчики в системе Prozorro.
Следующим шагом должна стать возможность для местных заказчиков делегировать свои закупки агентству. Так МЗУ могли бы получать потребности в лекарствах от больниц, агрегировать все объемы и обеспечивать более низкие цены. Опять же, разница в ценах на одни и те же препараты, закупленные агентством и региональными заказчиками на Prozorro, колоссальная.
Но несмотря на эти результаты, Министерство здравоохранения не оставляет попыток ограничить независимость закупочного агентства. В конце октября правительство приняло постановление, согласно которому все технические и качественные характеристики товаров, которые будут закупать государственное агентство, будет определять Минздрав.
«Когда в пределах одного кабинета принимаются решения, что нужно закупить, и у кого это нужно закупить, это создает огромные коррупционные угрозы«, – говорит Арсен Жумадилов. Сейчас МЗУ пытаются сформировать вместе с Минздравом четкий порядок взаимодействия, и в этом документе минимизировать все риски.
И может ли вообще закупочная организация оставаться независимой в таких условиях? У Арсена Жумадилова на этот вопрос нет однозначного ответа. С одной стороны, сейчас они создают наблюдательный совет, который станет органом управления в агентстве – на замену министерству. С другой, МЗУ все равно будут выполнять закупочные программы и поручения Минздрава.
Так или иначе, Арсен убежден: пространство для независимости все равно существует:
«Независимость внутри нас. И мы ее коммуницируем с пациентами, с рынком, с представителями власти, которые могут с нами не соглашаться. Мы объясняем наше понимание ситуации, основанное на лучшей осведомленности, на более широком горизонте планирования. И которое точно основывается на выполнении общественной ценности — чтобы как можно больше пациентов могли получить качественные лекарства«.
Команда Медицинских закупок Украины
Если бы МЗУ работали по принципу коммерческой тайны, как команде Арсена рекомендовали многие участники рынка, то они вряд ли бы достигли такой экономии средств и заручились поддержкой общественности.
И если снова представить украинскую систему медицинских закупок пациентом, то без применения принципов прозрачности и открытого контрактирования его полноценное выздоровление было бы невозможным.
