Как создать сеть граждан, которые будут бороться с коррупцией? Спросите украинских революционеров.

Карта сообщества Украины. Все люди на карте — карикатуры на настоящих активистов DOZORRO и их лучшие кейсы.

За три года сообщество DOZORRO выявило нарушения в более чем 30 000 тендерах на общую сумму 4 миллиарда долларов. Ежемесячно их системой мониторинга закупок пользуются более 100 000 человек, а нарушения были исправлены в 14% случаев.

Когда в Украине в 2016 году была запущена электронная система закупок ProZorro, уже существовал общественный мониторинг правительственных контрактов. У нас были потрясающие эксперты, например, журналисты-расследователи программы «Наші гроші», и Центр по борьбе с коррупцией с их проектом ukr.aw. По всей стране несколько общественных организаций регулярно мониторили государственные контракты, просматривая объявления о тендерах на правительственном портале. Они добивались прекрасных результатов — были возбуждены уголовные дела, контракты аннулировали, компании добавляли в черный список, на заказчиков накладывали штрафы и административные санкции.

Но после создания электронной системы закупок ProZorro, в которой публиковали огромное количество новых данных обо всем, начиная с количества участников тендера и заканчивая номерами телефонов должностных лиц, ответственных за закупки, наша антикоррупционная организация Transparency International Украина хотела добиться еще большего. Мы хотели сделать мониторинг закупок повсеместным и популярным, более эффективным и точным, более удобным для пользователей. 

Мы начали с простого пилотного проекта по мониторингу электронных закупок с шестью общественными организациями, которые уже работали в сфере мониторинга закупок. Нам было очень важно увидеть весь процесс и как это работало раньше, чтобы понять, как мы можем улучшить ситуацию. Через три месяца мы получили первые отчеты от общественных организаций. Одним удалось изучить 50 закупок, другим 2000. В чем была разница? Почему мы получили такие разные результаты от организаций со сходным уровнем опыта, а также одинаковым количеством сотрудников и финансовыми ресурсами?

Ответ был ясен: организации понимают и осуществляют «мониторинг закупок» по-разному. Для одних мониторить — это подробно изучать контракты, а потом сообщать об обнаруженных нарушениях в контролирующие органы либо прокуратуру. Другие под мониторингом понимали количество тендеров, просмотренных на портале закупок, независимо от того, проводилось ли по ним расследование. Ни в одном случае не было подробной информации о том, какие тендеры были отслежены, какие нарушения обнаружены и так далее.

В то время у нас в Украине была огромная проблема с мониторингом госзакупок со стороны самого государства. Подробной статистики, касающейся типов нарушений, изученных тендеров или результатов государственных заказчиков, не существовало. Короче говоря, не было никакой ответственности вообще. Это приводило к огромным коррупционным рискам, поскольку системой мониторинга можно было легко манипулировать, чтобы влиять на результаты и на то, какие закупки проверяют, а какие нет. 

Было ясно, что нужен был более высокий стандарт проведения мониторинга закупок и составления отчетности по его результатам. Нужна была прозрачная информация о том, почему для мониторинга были выбраны те или иные процедуры, какие были обнаружены нарушения, о переписке с соответствующими органами власти и об окончательных результатах. Мы считаем, что мониторинг вести следует подотчетно, и мы хотели изменить это на уровне всей страны.

Но как это сделать в ситуации, когда между общественными организациями не налажена координация, а иногда даже возникает конкуренция? У нас не было никаких доказательств эффекта общественного мониторинга, и к тому же мы «конкурировали» с «государственной машиной» из более 200 людей в Государственной аудиторской службе, которая сосредотачивалась исключительно на мониторинге прогнозируемого соответствия требованиям к закупкам.

Мы решили стандартизировать процесс мониторинга закупок, разработать систему управления мониторингом для общественных организаций и создать из них сообщество, объединенное общей целью. Наши результаты на сегодня показывают, что мы достигли этой цели, и у нас есть немало уроков, которыми мы можем поделиться с миром. 

Вот краткое изложение нашего «пути» к подотчетным госзакупкам в Украине.

Развитие инфраструктуры для мониторинга на основе открытых данных по контрактам из ProZorro

Нам повезло, что нам доступно множество открытых данных, от этапа планирования до выполнения контракта. Слаженное «техническое крыло» гражданского общества быстро сориентировалось и разработало набор инструментов для использования этих данных в различных целях. У нас были комплексные, общедоступные инструменты бизнес-аналитики, системы оценки, модули факторов риска, карты для отслеживания строительных проектов, системы для отслеживания изменений и выполнения контрактов, приложения для поиска наиболее успешных тендеров на определенные товары, инструменты для отслеживания платежей или универсальные инструменты, объединяющие несколько наборов данных (например, бизнес-реестр, судебные решения, реестр лицензий и т. д.) в одном месте.

Разработка системы управления общественным мониторингом закупок

Естественно, при такой масштабной инфраструктуре было бы невозможно заниматься мониторингом, просто просматривая порталы уведомлений о тендерах, пытаясь найти нарушения. Мы разработали платформу, на которой общественные организации могли увидеть тендеры с самым высоким уровнем риска в соответствии с методологией факторов риска с использованием ИИ (подробнее об этом ниже), а также тендеры с комментариями от бизнеса (так как частные компании — одни из лучших контролеров госзаказчиков). 

При наличии такого списка общественные организации могли сразу же выбрать процедуру для мониторинга и зарегистрировать проверку на той же платформе. При регистрации организация выбирает тип нарушения из стандартизированного каталога, разработанного экспертами в сфере закупок в сотрудничестве с органами власти. Если мониторинг был произведен, и никаких нарушений обнаружено не было, организация фиксирует и этот факт тоже. Следующий шаг — обеспечить соблюдение правил. Обычно общественная организация звонит или пишет ответственному заказчику, а если это не помогает, организация сообщает о нарушении в контролирующие и правоохранительные органы. Каждое действие, предпринятое общественной организацией, должно быть записано в системе. Будь то телефонный звонок, электронное или бумажное письмо, на портале сохраняются скан-копии всех доказательств. Мы знаем, когда, в какой орган власти и с каким запросом обратилась организация в каждом случае. Когда приходит ответ, его тоже необходимо загрузить на платформу. Каждый шаг стандартизирован.

Мы хотели собрать доказательства мониторинга и разобраться, какие нарушения наиболее типичны, какие контролирующие и правоохранительные органы игнорируют запросы от общественных организаций и каких результатов нам удается достичь в каждом случае мониторинга закупок. К тому же государственные заказчики и политики не могли утверждать, что общественные организации «занимаются грантоедством и ничего не делают», поскольку результаты находятся в открытом доступе и проверить их может любой.

Разработка публичного профиля общественной организации

Система управления мониторингом пришлась кстати. Мы начали достигать результатов, и были рады возможности отслеживать каждый случай. Но мы хотели помочь общественным организациям в продвижении, в создании имиджа; хотели поддержать их публично. Мы разработали публичный профиль для каждой общественной организации, который включал все их KPI, достижения и активность в СМИ.

Любой представитель бизнеса или общественности может зайти на страницу сообщества на платформе и увидеть список всех общественных организаций, которые занимаются мониторингом закупок, используя нашу методологию. Там доступны название и статус организации, ее регион и сферы, которыми она занимается, Фейсбук-страницы аналитиков закупок, сайт, контактная информация, ссылки на все их блоги и расследование, количество и общая стоимость проверенных тендеров, количество найденных и исправленных нарушений, а также количество «побед» и «проигрышей», то есть случаев, когда им удалось и не удалось добиться справедливости. Это помогает людям (в том числе грантодателям) сравнить разные организации и решить, к кому обратиться, если в их городе есть проблема с тендером либо выполнением контракта.

Развитие сообщества — фестиваль и обучение в веселом формате

У нас были данные и инструменты, прекрасно налаженные процессы мониторинга и система управления, но как мотивировать общественные организации их использовать? Решение — создать сообщество, объединенное общей целью: обеспечить равные правила для всех участников госзакупок и гарантировать лучшее соотношение цены и качества.

В сентябре 2017 года мы организовали первый DOZORRO_FEST_2017 и пригласили на него организации, журналистов и активистов из уже сложившейся на тот момент сети. Два дня нетворкинга, обучения в развлекательной форме, конкурсов на тему закупок и командной работы оказались эффективны. К закрытой Фейсбук-группе сразу же присоединились более 150 людей, которые начали ежедневно общаться для решения сложных вопросов, подготовки материалов для расследований и медиа и просто для обсуждения текущих дел. С тех пор мы организовали 3 фестиваля DOZORRO, и это самое ожидаемое событие в сообществе гражданских закупок Украины.

Геймификация как мотивация мониторинга

Для взаимодействия с сообществом мы внедрили на нашу платформу мониторинга процесс геймификации. За каждый проведенный мониторинг тендера, представленное исполнительное письмо или успешный результат общественная организация получает определенное количество «монет DOZORRO», которые можно обменять на подписку на профессиональные журналы о закупках, участие в определенных конференциях, футболки или другие товары. Каждая организация определяет достижения, такие как лучший аналитик, лучший разоблачитель, лучший борец за правду. На каждом фестивале DOZORRO FEST мы представляем специальные достижения и призы, основанные на результатах мониторинга этого года.

Мы печатали футболки с забавными принтами и делали другие товары, такие как браслеты, чашки, носки и кепки, и сообществу это пришлось по душе. Мы подготовили десятки медиа-историй о членах сообщества, чтобы улучшить их имидж и продвигать их достижения. Мы также провели десятки тренингов и вебинаров, поддерживая запрос сообщества на новые знания (например, о мониторинге закупок в сфере здравоохранения, особенностях госзакупках в сфере строительства или о работе с данными).

Адвокация — один за всех и все за одного

По мере развития сообщества наши коллективные действия обретали все больше силы. 25 организаций и более 150 людей единым фронтом выступали против нарушений и проблем.

Первые результаты не заставили себя долго ждать. Государственная аудиторская служба Украины, ответственная за мониторинг закупок со стороны правительства, никогда не отличалась открытостью и восприимчивостью к запросам общественности. Но сотрудничать с сообществом DOZORRO ей все же пришлось. Впервые в истории Государственной аудиторской службы были проведены круглые столы с руководством органа, открыто обсуждались проблемы, которые мы наблюдали, а вскоре изменилась и процедура правительственного мониторинга.

В сотрудничестве с Министерством экономики и Государственной аудиторской службой, по инициативе сообщества DOZORRO мы сделали государственный мониторинг подотчетным. Теперь в нем используется тот же подход, что и в мониторинге DOZORRO — ориентированный на риски аудит тендеров, при котором каждое действие фиксируется в онлайн-системе и становится публично доступным на портале закупок и в API в виде данных. Наконец-то мы увидели реальные результаты мониторинга: раньше правительственные проверяющие госзакупок рассматривали менее 3000 тендеров в год, при том, что там работают ±200 сотрудников. Благодаря изменениям в методологии и постоянному давлению со стороны гражданского общества в 2019 году это число утроилось и составило почти 9000 проверенных закупок за год.

Используем инновации — факторы риска на основании искусственного интеллекта

Государственная аудиторская служба Украины начала использовать факторы риска и новую систему управления мониторингом в ProZorro, которую запустило и продвигало сообщество DOZORRO. Но такой подход не очень функционален для гражданского общества, так как мы значительно более гибкие, чем органы власти. В то время как система Государственной аудиторской службы на первое место ставит выполнение формальных правил, и ей нельзя использовать внешние источники данных, мы хотели включить обратную связь от частных компаний и общественных организаций, использовать данные о бенефициарной собственности, коммерческих черных списках и так далее. На основании этой информации команда DOZORRO решила улучшить методологию факторов риска («красных флажков»).

Учитывая развитие машинного обучения, мы решили применить его в нашем проекте. Почему бы не объединить работу 25 общественных организаций с машинными алгоритмами? 

Сначала мы собрали команду экспертов из сообщества DOZORRO, которые вызвались заняться обучением модели. Мы не просили их думать об алгоритмах, которые можно использовать. Вместо этого мы выбрали набор тендеров с различными показателями риска, чтобы сделать репрезентативную выборку. Из этого набора мы сформировали пары тендеров. Затем мы показали эти пары нашим экспертам, попросив их решить, какие тендеры из каждой пары заслуживают больше внимания. Чтобы сделать работу более интерактивной, мы разработали интерфейс, в котором аналитики свайпали в сторону тендера, который был, по их мнению, более коррумпирован. Мы назвали его DOZORRO Tinder (или Tinder для тендера) — вы тоже выбираете, к кому присмотреться поближе, только в сфере госзакупок=)

На основании их ответов проводится начальное обучение алгоритма. Другими словами, мы поставили алгоритму задачу обнаружить сценарии, при которых «коллективный разум» наших экспертов отдает предпочтение тем или иным сочетаниям индикаторов риска.

При таком подходе тендеры с высоким уровнем риска определяются значительно точнее, особенно в случае сговора участников.

Начать обучение с анализа экспертами пар тендеров было хорошей идеей. Но для устойчивого совершенствования системы необходимо другое решение. В настоящее время команда DOZORRO меняет модель, чтобы учесть реальные результаты работы активистов, зарегистрированных в системе.

Как только активист регистрирует нарушение в системе, ИИ пересматривает свою модель и пересчитывает вес показателей риска, чтобы повысить точность идентификации новых рискованных тендеров.

Сотрудничество с органами власти и организациями-заказчиками

Мы не занимались мониторингом ради мониторинга либо просто для того, чтобы обнаружить какие-то скандалы. Мы поставили себе целью обеспечить справедливые правила для всех сторон системы госзакупок и гарантировать государству лучшее соотношение цены и качества. Естественно, имея такую цель, мы должны были сотрудничать с органами власти.

Но для качественного сотрудничества мы должны были показать, какую еще мы приносим пользу. Мы предложили им полный пакет: инфраструктуру мониторинга, систему обратной связи, центр обучения и центр развития мониторинга. Получилось?

1. Инструмент для мониторинга — трудно управлять городскими закупками, когда в городе более 500 муниципальных предприятий. Каждый день приходится заниматься операционным управлением, управлением рисками, выполнением контрактов, управлением взаимоотношениями с поставщиками и другими задачами. Чтобы облегчить жизнь городам, мы разработали инструмент бизнес-аналитики для отслеживания некоторых ключевых показателей городских закупок (таких, например, как ежедневные/еженедельные/ежемесячные факторы риска, поправки к контрактам, конкуренция, жалобы и проч.). Это помогло наладить ежедневный мониторинг на хорошем уровне. Больше никаких отчетов на бумаге или в Excel. Открываете BI — и сразу видите отчет за сегодня.

2. Система обратной связи — компании и граждане каждый день оставляли комментарии о тендерах и сообщали, являются ли они справедливыми и эффективными. Если отмечались плохие либо хорошие практики, было очень сложно отслеживать отзывы сотен комментаторов на тысячи тендеров. Мы разработали учетные записи для органов власти, где они могут бы отслеживать всю обратную связь касательно интересных им субъектов (например, всех муниципальных предприятий под управлением города, учреждений здравоохранения и проч.). Более того, у них была возможность сразу же отреагировать на обратную связь и выстроить доверительные отношения с гражданами и бизнесом.
3. Центр обучения и развития мониторинга — имея такую большую сеть общественных организаций по всей Украине, мы решили работать с ними не только в  рамках мониторинга тендеров, но и с целью обучения заказчиков, бизнеса и граждан на тему того, как готовить тендеры, подавать заявки, контролировать выполнение контрактов или работать с аналитической инфраструктурой. За два года наше сообщество провело сотни тренингов для десятков тысяч заинтересованных слушателей.

Мы получили много запросов на такой функционал — в частности, более 50 муниципалитетов и крупных организаций, управляющих несколькими госзаказчиками, стали активными пользователями инструментов DOZORRO. Многие из них также начали сотрудничать с общественными организациями, чтобы обучать ответственных за закупки и аудиторские подразделения, как контролировать выполнение контрактов. По мнению муниципалитетов, такой подход помогает им улучшить управление закупками.

Привлечение граждан — Служба особого назначения DOZORRO

Сообщество очень выросло и сейчас очень разнообразно — в него входят общественные организации, журналисты, частные компании, муниципалитеты, организации-заказчики и даже контролирующие и правоохранительные органы. Мы хотели привлечь больше граждан к процессу мониторинга и рассказать им больше о новых возможностях. Конечно, это очень сложный процесс, и нам нужно было найти способ сделать закупки как можно более простыми и понятными для граждан.

Мы решили проехаться по разным городам и провести подготовку, разобраться, какие в городах проблемы, найти отдельные скандалы в сфере закупок и возможности улучшить процесс. Нам повезло, что у нас были организации-партнеры по всей стране, так что в каждом городе у нас были «посредники» между гражданами и скучным, сложным процессом закупок. Если у граждан возникают какие-либо проблемы с закупками, они всегда могут обратиться в общественную организацию в своей области. А контакты найти просто, ведь у каждой организации есть публичный профиль на платформе DOZORRO.

Наш первый визит в Полтаву (город, где проживает ±300 000 людей) был очень продуктивным. Мы подготовили карту ремонтов в школах города и инструкцию для родителей о том, как отслеживать такие ремонты в школах, где учатся их дети. В Украине это реальная проблема, так как родители часто платят за товары, работы и услуги, которые уже покрываются городским бюджетом. 

Мы определили еще некоторые проблемы, вроде строительства дорог или закупок в университетах, и целый день разговаривали с жителями города, раздавали листовки с простыми инструкциями, проводили тренинги, давали интервью в прессе и на радио.

Визит прошел успешно, и количество пользователей платформы из Полтавы выросло почти втрое — с 700 до 2000 пользователей в месяц.

Информирование общественности — геймификация журналистики

Мы всегда работали со СМИ и журналистами. Мы провели много тренингов о том, как пользоваться инструментами мониторинга, порталом DOZORRO, как писать о закупках и так далее. 

Мы поняли, что стоит наладить контакты между региональными журналистами и представителями общественных организаций из сообщества DOZORRO. Они всегда делились информацией о скандалах, а журналисты распространяли ее через свои платформы. Но мы хотели найти более креативные стратегии журналистики в сфере госзакупок.

И у нас появилась идея: Антикоррупционный спринт. Команда DOZORRO начала сотрудничать с некоммерческим Агентством развития локальных медиа «АБО», чтобы сделать журналистику в сфере закупок более популярной и интересной. Они организовали спринт — каждый журналист должен был написать материал о закупках в своем городе. В первую неделю — о местных органах власти, во вторую — о городском ландшафте, потом об образовании и потом о здравоохранении. Если журналистам нужны были советы или наводки, они могли обратиться к экспертам DOZORRO. За каждый материал они получали «монеты». Дополнительные «монеты» можно было заработать за каждый дополнительный просмотр, рекомендации, официальные расследования, реакции органов власти и так далее. Победители получили финансовое вознаграждение и доступ к программе наставничества.

В результате спринта журналисты подготовили 28 материалов о 8 городах Украины. Пока что они «пробежали» два спринта и останавливаться не собираются, так как конкурс становится все более привлекательным.

Выводы

Путь к гражданскому мониторингу закупок в Украине был полон трудностей и подарил нам немало острых ощущений. Мы попробовали много разных подходов — некоторые из них были успешными, другие — неудачными. Нам повезло, что у нас была поддержка Партнерства «Открытое контрактирование», ЕБРР, USAID, UKaid и других доноров. Мы всегда делились финансовыми ресурсами с сообществом и часто занимались сбором средств для партнерских организаций.

Сегодня у нас над мониторингом закупок активно работают более 20 организаций гражданского общества, более 40 муниципалитетов управляют своими процессами закупок с помощью инструментов DOZORRO, платформу DOZORRO уже посетили 2,3 миллиона людей, а более 100 000 людей используют ее каждый месяц. Более 7000 человек регулярно используют сложные инструменты бизнес-аналитики. Ценность нашего подхода — подотчетного мониторинга — заключается в данных о каждом шаге, предпринимаемом общественными организациями. В течение нескольких секунд любой желающий может увидеть, что за три года общественные организации зарегистрировали нарушения в более чем 30 014 тендерах с общей оценочной стоимостью в 4 миллиарда долларов. Они помогли устранить нарушения в 4215 тендерах с общей оценочной стоимостью 500 миллионов долларов. Официальные аудиты, расследования или другие официальные шаги были предприняты в 19 574 тендерах общей стоимостью 3 миллиарда долларов. Мы не знаем, все ли они окончатся успешно, но нарушения были исправлены в 14% случаев, правила мониторинга изменились на уровне страны, а организации-заказчики понимают, что публика за ними следит — и это уже прекрасные достижения.

Если хотите узнать больше, вы можете прочесть историю DOZORRO или посмотреть набор слайдов, чтобы увидеть, как развивалось сообщество и с какими трудностями ми столкнулись.